粵北山區生態工程建設的主要問題與對策

麥運其

摘 要：粵北南嶺山脈是廣東省主要的生態屏障，九連山脈系支脈之一，其生態功能區位處重要位置。近年來，在大力開展以四大重點林業生態工程建設的大熱潮下，取得了許多成績。但在生態工程建設中，也存在造林機制不活、規劃不合理、設計操作性不強、施工建設管理水平不高、成效不顯著等問題。文章在分析問題的基礎上，針對性的提出相應對策。

關鍵詞：粵北山區；生態工程；問題；對策；林業

中圖分類號 S732 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）14-129-02

廣東省粵北地區主要包括北江和東江兩大水系，是南粵的主要生態屏障，也是廣東省生態工程建設的主戰場。“大力推進生態文明建設”發展戰略和新一輪綠化廣東的實際建設中，根據生態林現狀情況采取不同的建設措施，實現了一定程度的生態功能等級提升、森林景觀改善和生態文化的構建。但同時要清醒地看到生態工程建設中涉及造林機制、規劃設計、施工管理和績效評價等方面也存在諸多問題。如何持續提升生態公益林功能等級，打造山區生態屏障的點、線、面于一體的生態公益林布局，實現功能等級高、景觀優美、天人合一的的生態公益林體系是當前保護與建設的重點與方向。為此，本文以粵北典型的山區縣連平縣為例，分析當前生態公益林保護建設中存在的問題，并提出針對性的措施，實現生態公益林保護與建設的可行性、科學性和相關目標。

1 生態工程建設現狀

連平縣山地屬是南嶺山脈支脈九連山山脈，位于東江上流，是新豐江主要集水區（占新豐江集雨面積的40%）。全縣林業用地面積約18.7萬hm2，其中超過50%為生態公益林。現有的生態公益林除省級黃牛石保護區有小部分原生次生闊葉林外，大部分是在原人工林基礎上形成的次生林。生態公益林林分呈樹種單一、闊葉林少、復層林少、生態功能等級低、林相單一、抗逆性差、景觀效果差等問題。在全省生態工程建設大背景下，持續開展了碳匯造林工程、生態景觀林帶工程、森林圍城和鄉村美化綠化工程，投入了較大的人力、物力和財力改造自然環境，也取得了一定的成效。至2015年，全縣碳匯造林（含人工造林、補植套種和封育）超過3.4萬hm2，建設生態景觀林帶超過20km，建設綠化村超過50個，規劃建設森林公園15個。

2 生態工程建設存在的主要問題

2.1 資金投入不足 現有的生態工程建設主要以上級部門的資金投入為主，建設造價以上級部門核定為準。雖然每年造林資金絕對數量大，但建設任務繁重。連平是山區貧困縣，上級要求的配套資金不能落實，省的每667m2補貼資金400元（除設計、監理外的直接費用約360元至370元），與私人常規造林667m2超過1000元的投資相比明顯偏低。在當地財政沒有能力進行資金配套的情況下，生態工程建設單位投入資金不足。在原本造林設計單價不高的情況下，還沒有足夠的配套資金，從而造成在實際的建設中，資金少，難以按照高標準的建設要求進行生態公益林的造林。只能降低整地、基肥、苗木和種植各環節的標準，這就影響了造林成活率和后續的生長。南方的林地由于雜草生長多且快，造林后續的撫育、補植和管護資金顯得尤其重要。而后續的資金投入不足，即使有限的部分上級下達的撫育資金項目，也沒有按相關規定進行資金配套，很大程度影響了建設質量和成效。

2.2 生態工程建設管理難度大 一是生態工程建設無論是造林還是撫育，現有的條件主要還是以人力來完成。從林地清理、整地打大穴、施放基肥、覆土到種植全程都靠人力來實現。大多數林地的土壤板結多石，山高坡陡，加之由于投入少、任務重、時間緊和季節性強等因素，施工管理難度大，難以達到較高的建設標準。如果在生態建設中采用營養袋大苗，實際的施工難度太大。二是生態公益林建設中的造林還是撫育，都有著很強的季節性。如果錯過最佳的造林季節，造林成活率就低。如果沒有在合適的時間進行撫育，林分的保存率就會受到極其嚴重的影響。而生態公益林建設工作從規劃、設計到上級下達造林任務后，還要按工程建設進行評審、招投標等工作程序，經常出現施工力量和管理不能滿足生態工程建設的要求。實際情況是經常會出現在不適宜造林的季節造林，不適宜撫育施肥的季節在撫育施肥。

2.3 外力干擾影響大 一是生態工程建設中，由于與農民的短期利益相關性小，經常出現與農民爭地造林的現象。二是生態工程建設的主戰場是野外，由于南方冬季多火，造林地周邊沒有足夠的防火力量和防火設施，經常出現造的林被燒毀的現象。三是林地由于近年來農民利益意識的喚醒，或涉及到林權爭議等問題，生態公益林建設受到人為阻撓或建設完成后被破壞的情況時有發生。

2.4 機制問題 連平縣雖然經過了林權改革，也取得了較好的成效。但現實中生態工程建設以政府為主導力量，采用政府投入，農民及相關方積極性不夠，到期出現利益不一致的現象。生態工程建成后的權屬主體、經營主體、處置權等不很明確，社會資本和私人資金沒有參與，政府在生態工程建設中扮演自導、自演的“獨角戲”。這種機制導致政府要求的生態效益和林農利益相左，責權利不清，生態工程建設長期的成效不佳。生態工程建設中的任務采取全省定目標，逐層分解的模式，分解到山區縣的工程建設任務重，而山區縣的實際建設能力和林地數量難以滿足建設的需要。

2.5 規劃設計中的一些問題 一是造林密度的問題，按廣東省生態公益林造林設計，人工荒山造林每667m2植89株，補植套種每667m2植54株。由于南方林地雜草生長多且快，而造林密度較疏，如果撫育跟不上，所造林很難郁閉。二是樹種的問題。由于林地的不統一性，應針對造林地設計適宜的造林樹種。但由于生態工程造林任務重，難以對不同的立地進行分類，設計樹種常不適用林地情況，導致造林成活率不高或生長不好。三是設計中后續撫育缺乏甚至沒有的問題。造林地的后續撫育是郁閉成林的基礎與關鍵，按粵北林地的情況，生態工程造林后3～5a的要根據幼林生長情況進行合理的撫育。但現在的生態工程設計中，只有造林當年撫育1次。

3 主要對策

3.1 創新生態工程建設管理機制 創新機制的出發點和落腳點都是將政府、林農和社會資本各方面的積極性相統一，達到“增量、增收、增效”的目的。在生態建設中，將農民意愿、農民利益和生態效益相統一，實現綠富共贏。一是改變政府主導的局面，由政府負責提供規劃、指導、服務、技術、政策和資金扶持，購買第三方服務，市場化運作。二是權屬人自主造林，政府對其全額補貼的模式。三是創新生態補償機制，對各林權人的生態林實行市場定價，政府采用直接購買和分步補貼的形式。

3.2 科學規劃，合理設計 在生態公益林的建設規劃中，一要開展前期詳細的實地調查規劃，充分聽取當地的意見和尊重民意，力求使規劃合理科學、可操作性。二要進行事前全面的林地調查基礎工作，針對林地的實際情況設計。在造林設計的前期要對造林地的立地條件和施工難度進行科學評估，因地制宜做好造林設計。特別是對坡度大、土質差和交通不便的山地，在設計中對穴的規格和苗木要求可適當降低。三要堅持規劃的可操作性原則。在制定明確的目標體系基礎上，要重點制定完善的保障體系。四要根據當地的經濟狀況進行配套資金的設計。盡可能取消當地縣級資金的配套，全部由省級財政進行負擔。五要在規劃設計中體現當地的特色。根據當地的生境特點、氣候環境和其他特點，堅持以鄉土樹種為主的原則。六要按結合生物多樣性原則和各相關樹種生物學特性設計。設計中對多樹種進行優化配置，達到能成活、景觀好、生態功能強的效果。七要遵循在規劃設計中和當地森林旅游建設相統一，將生態工程與當地的森林旅游、生態旅游和美麗鄉村建設等結合起來。

3.3 調動各方面財力，實現生態工程建設主體多元化 國家在生態工程建設中有不同的資金分類，對不同的專項資金在符合國家相關規劃的情況下，應對各種資金進行整合，以保證生態工程建設資金的需求。除國家資金外，應根據當地的實際情況進行企業和個人籌資，以解決生態工程建設中資金不足的問題。一是建設中采用林權人自主建設，驗收后補貼的模式。二是托管給林業專業公司、企業和農民合作社的造林及管護模式。在科學合理確定考核指標，托管給社會力量進行造林，按考核指標的完成情況下，分批將政府財政資金付給造林承包及管護主體。

3.4 實行科學管理，提高管理水平 一是抓好質量管理工作。生態工程建設的質量關乎項目建設成敗，在生態造林和撫育過程中，要抓好現場管理工作，嚴格實行工序管理。在質量驗收時，要嚴把質量關。二是要抓好項目管理工作。要嚴格執行項目法人負責制、招投標制、合同制、監理制、檢查責任制度、竣工驗收制度和財務報帳制度等。三是要抓好績效管理工作，做好生態工程建設的持續跟蹤和績效評價工作，建立長效機制。特別是要加強對碳匯林的撫育和管護工作，落實管護責任制，確保實現績效目標。四要科學開展生態公益林生長過程的碳匯計量與監測工作。五要其他管理工作，包括生態工程建設的保護、宣傳與教育工作。六要加強施工現場的管理工作，生態公益林建設中采取聘請專業造林公司實施造林，監理單位監理，建設單位全程管理，實行工序管理和按工序驗收。

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（責編：吳祚云）