探尋老齡社會公共政策解決之道
——聚焦“老齡社會公共政策挑戰與治理創新”國際論壇

策劃 / 本刊編輯部 執行 / 丁 朋 原曉曉

探尋老齡社會公共政策解決之道
——聚焦“老齡社會公共政策挑戰與治理創新”國際論壇

策劃 / 本刊編輯部 執行 / 丁 朋 原曉曉

圖為論壇所設“政府高層沙龍”。來自國家相關部委和地方人大、政府的官員與聽眾進行交流互動。

6月6日，由上海財經大學、美國老年學學會、中國老年學和老年醫學學會以及上海市寶山區人民政府共同主辦，上海財經大學公共政策與治理研究院和中國財政研究院承辦的“老齡社會公共政策挑戰與治理創新”國際論壇在上海財經大學舉辦。

老齡化是中國也是世界面臨的重大課題。老齡化是一場嚴峻的挑戰，挑戰著政府的應對智慧；同時，老齡化也孕育著機遇，蘊含著老年人的多元需求，需要政府、社會、市場等力量的共同參與。政府、社會、市場如何博弈達到帕累托最優，公共政策的制定和治理創新是重要工具和手段。

老齡社會公共政策和治理創新是應對人口老齡化的重要方式。公共政策是對社會資源的再配置，是對多元利益訴求的再調整，擔負著社會治理現代化的重任。社會治理是對社會問題的解決，老齡社會治理同樣面臨治理現代化挑戰。這種解決是源頭治理、綜合治理、依法治理、系統治理，深刻影響著公共政策的原則和基本方向。

更為重要的是，老齡化問題不是單純的老年人問題，而是涉及我國發展全局的大問題。老齡化要放在經濟新常態下考慮，要在貫徹落實“四個全面”布局中把握，要有極高的戰略思維和全面的戰略部署，這對老齡社會公共政策的制定、治理體系的構建有極高的要求。公共政策的制定、治理體系的構建不單單是政府一家的事情，需要社會和市場力量的參與。既要長于激發社會活力，也要善于發揮市場在配置資源中的決定性作用。只有這樣，制定出來的公共政策才能夠符合實際，切實應對老齡化中的種種問題；也只有如此，老齡社會治理的方式方法才能夠更加系統、高效、便捷，治理的體系才能夠更加合理、完善、現代。

為此，本刊聚焦老齡社會公共政策挑戰與治理創新國際論壇，綜合國內國際兩方面的經驗，統籌各種政策和治理方式方法，以饗讀者，亦期有所啟示。

公共政策是對社會資源的再配置

開幕致辭

對中國而言，老齡化將是一場嚴峻的挑戰。但是，挑戰中仍然存在問題的對策。危中有險也有機，關鍵是如何應對。若公共政策出臺及時、落實有力、措施得當，那么老齡化社會同樣可以實現有序發展。須知，公共政策是杠桿，能夠撬動各種力量和資源。所以，必須著重研究公共政策的應對之道。

上海財經大學校長樊麗明教授表示，當前世界大多數地區正以驚人的速度步入人口老齡化階段，中國尤甚。中國65歲及以上的人口占總人口的比例在過去25年間翻了一番。毋庸置疑，老齡化將是一場嚴峻的挑戰，但危中有機，若公共政策得當、有效，老年人將成為社會的寶貴財富和社會經濟發展的寶貴資源。人口老齡化可以與社會經濟協調發展，老齡化的社會同樣能夠實現可持續發展，因此我們迫切需要深入研究和不斷完善相關公共政策，與老齡化危機競跑并且跑贏它。

上海市政協副主席周太彤表示，老齡化是世界各國面臨的一個普遍問題，也是人類文明發展的一個產物。老年人普遍長壽，成為上海城市發展水平的一項重要標志，當然它也給我們的經濟和社會帶來了新的挑戰。從GDP的總量來看，中國已經成為世界第二大經濟體，但是實事求是講，我們的總體經濟發展水平是不高的，我們的人均經濟發展水平在世界的排位是落后的，不僅如此，在我們國家內部不同的群體、不同的地區，差異也是很大的。隨著中國前20多年高速發展，現在中國經濟已經步入一個新的常態，政府既要保持經濟健康穩定的增長，又要更多地惠及國民福利，特別是面對快速老齡化的社會現狀，加大福利投入，政府所必須采取的公共政策和相應治理措施難度極大。

中國的老齡化伴隨著中國的城鎮化進程和經濟社會現代化的轉型。社會養老保障面臨著許多不確定的新問題，我們的社會政策必須盡快地調整。盡管老齡化挑戰巨大，但是我們對此的觀察依然應當是積極的、樂觀的。當前不斷完善的現代養老制度在應對人口老齡化的同時，也慢慢地丟失了一些傳統養老制度中非常珍貴的內容。中國傳統的養老文化中，存在許多智慧，這些內容通過激活和重整，可以成為目前養老制度的重要補充，可以為構建現代養老制度提供新的思路和理念。“他山之石，可以攻玉”，發達國家的老齡化程度遠高于中國，其養老保障政策對我國有很好的借鑒價值，我們可以充分吸取各國應對老齡化的經驗和教訓。中國已經用不到世界10%的耕地生產了世界25%的糧食，養活了世界22%的人口，未來中國還將用自己的智慧，當然也要借鑒全球的智慧，來養活養好超過世界20%以上的老年人口。

中國老年學和老年醫學學會常務副會長趙寶華認為，中國已經進入老齡社會，老齡化水平現在已經超過15%。人口老齡化已經成為影響全局的重大社會問題，這既是中國本世紀的基本國情，也是推動國家變革和發展的一個不可低估的重要影響因素。如何做好挑戰和機遇這篇大文章，是政府、企業、社會組織，包括各類學術機構都必須面臨的重大問題，是一個涉及諸多領域的系統工程。在一定程度上，也是檢驗我國能否成功化解老齡化壓力、保持經濟社會可持續發展的重要標尺。

公共政策和社會治理是應對人口老齡化的重要內容之一，公共政策是對社會資源的再配置，內含著社會治理的內容。社會治理是對社會問題的解決，體現了公共政策的原則和基本方向，這兩個方面都會受到人口老齡化的沖擊和挑戰。在老齡社會，公共政策面臨哪些挑戰、公共政策如何變化、公共政策如何科學構建、社會治理體系如何變化和創新再構、讓老年人共享發展成果、如何在生活的各個方面不斷實現，所有這些問題都是老齡社會發展提出的而沒有現成答案的新問題。提出這些問題本身就是一種理論自覺，而回答這些問題則體現了一種思維突破和理論創新。人口老齡化是一個世界性的問題，雖然各國面臨的主要問題和應對之策有所不同，但各國學者共同討論、集思廣益、互補長短，依然是一種積極有效的方法，特別是在我國，人口老齡化發展快、規模大、壓力大、地區差異明顯，而且未富先老，迫切需要借鑒國際經驗，為推動老齡化背景下的公共政策和社會治理的創新發展貢獻力量。

上海市教委副主任袁雯教授強調，老齡化是世界性問題，上海已經率先碰到了這個最嚴峻的問題，正是因為有這么多老年人，我們在輿論引導和政策制定方面就必須要關注這個群體，我們的公共政策必須要面對這樣一個挑戰，我們也必須要有相應的人才，能夠為社會提供各種各樣的養老服務。一說到養老，一說到老齡社會，首先想到的兩個詞是“養”和“醫”，因為老年人需要贍養，老年人需要醫療，我在這里補充的是另外一個字“學”。因為我們應對老齡化的政策不是被動的，而是積極的，而積極老齡化里面有一個很重要的概念，就是老有所學、老有所為，也就是說60歲以上的老人并不是純粹的社會的包袱，他仍然是社會的資源，他仍然具有人的基本權利——學習的權利。2014年，上海全市老年人參與老年教育機構和遠程老年教育的人數分別比上年度增加了13%和22.6%。現在上海60歲以上的老年人413萬，這里面大概有15%的人在參加各種老年學習，而且通過網絡在線學習的老年人在增加，這說明老年人在適應今天信息化社會的過程中，已經掌握了基本的技能，這是老年人能夠緊跟社會一起進步非常重要的一個因素，他們不要被現代社會的發展所拋棄。所以從這個角度來講，學習既是老年人的基本權利，也是老年人積極生活的基本能力，同時也是政府的一個很重要的責任。

主題一 美國老年組織對公共政策制定的影響

主題演講

美國老年學學會執行總裁James Appleby認為，重新認識老齡化問題是當前應對老齡化的關鍵。在公共概念中，何為老齡化，如何更好地理解這個問題，解決方案是什么，需要再思考。美國老年學學會的目標是想要改變傳統智慧以及公眾對于老齡化共識的看法，即采取全新的視角——重塑老齡化。

采取重塑老齡化的視角，需要了解何為重塑。看待世界會有一種文化模式，固化的觀看世界的模式框架會束縛人們接受新想法的程度。美國老齡化也有這個問題，怎么樣用新的視角重塑現有的想法和觀念，是一個很重要的問題。美國老齡化問題有很多挑戰，有很多不同的機構，不同的機構有不同的框架，包括人口構成、背景。大家都通過不同的角度來討論問題，沒有一個共識。如何形成一個核

“他山之石，可以攻玉。”了解國外應對老齡化的思路、措施和方法，學習并借鑒其有益經驗，這是中國積極應對老齡化必須具備的國際視野。心故事框架，帶著這個核心故事形成一種“黏性”，或者使人們有一種激情，這樣不同的機構通過同樣的聲音來講話，把不同的聲音理順，這樣有效率的重塑會改變公眾對老齡化的理解。

要想重塑有效果，首先溝通方式、對話方式、思維方式要改變，其次是最高層在政策制定方面形成一些改變，就是政策制定者如何制定政策。我們希望把故事融入人們的心靈當中，看一下公眾想法中的“沼澤地”在哪里。另外，專家的想法和公眾的想法之間的鴻溝怎么樣去搭建一個橋梁。所以，第一，要融入一個故事當中，需要理解專家對老齡化的想法是什么，然后把信息傳遞到公眾的頭腦中；第二是低洼地區，包括文化、經驗，我們也有不同的框架。要了解公眾對老齡化的想法，如果問公眾什么是老齡化，他們首先想到理想狀態：智慧都在增加和積累，繼續保持活躍，繼續賺錢。但是公共也在談論悲傷的一面，即關于衰退，更多依賴別人、缺乏控制。有時候大家覺得沒有解決方案，有的認為是零和博弈，如果我們給了老年人資源，年輕人就沒有資源了。美國的消費者沒有把自己看作是老齡人群體，他們認為老齡是別人的事，而不是自己的事，這是錯的。

關于老齡化，公共有很多誤解。在美國，總體來說都是缺乏理解的，美國人口趨勢在變化中，但是美國人確實沒有認識到這個問題。另外，人們對整個健康社會的決定對老年人影響多大也缺乏認識。最后，對老齡主義也缺乏認識。在美國，我們談到了種族主義、性別歧視等，但是對老齡主義沒有理解。我們不應該把老人看作一個獨立的群體，把他們分割開來。要看老齡化真正的本質是什么。當然，也不能太美化，我們必須認識這個真相，確保這個社會背景能夠改變老齡化的政策。如果我們能夠描繪未來，我們要確保今后有改變和改善，能夠有好的變化解決這些問題。

如何進行這樣的計劃？在溝通中要避免一些誤區，我們必須要有一個社會的解決方案，而不是個人英雄主義。我們需要有個體責任感的計劃，要有社區的解決方案。不管我們處于哪種文化，哪個國家，都經歷過這樣的情況，把老齡化看作一個危機，但還是有機會的，我們應該用正面積極的方法來解決老齡化。只要我們努力工作，有正確的領導力，有正確的承諾，就可以得到一個很好的解決方案。此外，專家和公眾是有差距的。專家說這樣的變化是正常的，公眾認為這種生理變化是負面，我們必須克服這樣的差距。專家說要擁抱老齡化，而公眾說要和老齡化打一場戰役。到底怎么重新設計呢？第一階段要有各種各樣的報告，我們需要正確的報道。另外，我們有工具來改變美國老齡化的情況，這些工具會開發出來。要改變關于老齡化的對話，改變老齡化的說法，我們相信隨著時間的推移，會有更正確的決策。

美國退休協會副會長 Gary Koenig認為，老齡化社會中的政策挑戰是一個非常重要的話題。美國退休協會過去是美國退休者的一個協會，主要關注65歲以上的人。現在關注50歲以上的人，目的是改善50歲以上人口的福利，并且有社會責任來影響社會和公共政策，幫助那些50歲的人口，并不僅僅是協會會員。

美國、中國和其他國家都經歷了這樣的老齡化變化，對家人、經濟和政府帶來深遠影響，影響我們的社會安全感。對家人來說，如果有這樣老齡化的人口，就需要有人來照顧。美國有越來越多人成為 “三明治”一代——他們還沒有離家，還沒有成立自己的家庭，卻要照顧老人，有時包括一些退休的人；成人又回到自己家里照顧老人。從經濟來說，老齡化會讓經濟放緩，沒有年輕勞動力；要滿足需求，就必須有各種各樣好的雇主優化老人政策；醫療開支會上升。各州的養老計劃使政府財政壓力陡增；對政府實體的預算也會產生很大影響，是否要有更多護理機構參與進來、更多預算進行老年人護理。美國政府面臨著很大財政壓力，中美兩國都要考慮怎樣給養老人口提供更好的支持框架和體系，因為老年人是弱勢群體，容易被邊緣化。怎么解決人口壽命越來越高的問題，這是世界的共同話題，而且很多老齡人口并沒有長期可靠的衣食來源。所以老年人是最弱勢群體，怎么樣保護這個群體，也是社會的責任。

美國保障的一些教訓可以為中國的同行們所吸取。首先看一下工作和職業。在美國，工作時間夠長，就可以享受養老金。美國有三個體制：第一，工作時間越長，領取養老金的年度就越少；第二，工作時間越長，有更多的時間存錢，以備養老之用。美國有一個個人賬戶體制，把工資存起來或者進行投資，以便最后養老。這些養老計劃或養老金投資計劃使他們有足夠的選擇余地。但很多工人并沒有養老計劃；第三，美國各個州有很大財政壓力進行養老保障。如果領到養老金的年紀越延遲，對這個州的預算壓力會越小。如果更多的人工作得更久，就可以減少老齡化社會帶來的一些壓力和危機，減少養老支出，提供更多勞動力給市場。

在美國，退休的概念已經發生變化。過去，退休就是什么都不做了，而現在的情況不這樣。更多人在他們第一份工作退休之后，又從事了第二份工作，全職或者兼職。一個原因是財力不足，要賺取更多的收入。而隨著美國經濟的復蘇，更多的崗位可能被創造出來。在美國政策上有一個爭論，是不是應該支持更多人工作得更久。美國社保系統是各州主導的退休機制，這是對工人強制的醫療保險，所有人必須參加。以州為主導的醫療保障、養老保障還要納入一些通脹的因素，確保退休人群能夠受益于此，最后會有更多人享受到這樣的醫療保險，現有的保險金可以保證目前的退休人員有足夠的保障。

隨著時間的推移，怎樣增加人們的工作時間，給政府預算一種平衡的可能性，否則就面臨很多籌資和預算的壓力。人們想工作，但是面臨的健康問題使他不能工作，這個問題怎么解決。美國的政策制定者對雙方進行了折中，來保護那些弱勢群體。有趣的是，有一種可能性選擇，即對藍領和白領可以采取不同的退休年齡。20世紀60年代，美國曾經有統一的退休年齡，但現在有很多靈活的規定。中國從50歲到60歲，男女和城鄉之間退休年齡也不一樣，一種可能的辦法是，把退休年齡提升一點，男女退休年齡統一一下，但是，這樣也會對整個人群帶來一些負面影響，因為工作時間會變得更長。

我們需要改變對老年人的感知，打破陳舊的說法，要有新模式，這樣大家都會獲益。在社區、工作和社會層面，都要鼓勵老年人積極正面地融入。我們要建設老年人友好的環境，社會環境和物理環境都要積極正面，讓他們對社會貢獻最大化，讓他們老有所為。

主題二 推動中國老齡事業發展公共政策

主題演講

人口老齡化是我國的基本國情，老齡化加速發展是我國經濟新常態下的重要特征。應對老齡化，積極應對是我國的戰略態度。準確把握我國老齡事業發展現狀，及時摸清存在的問題，才能提出切實可行的應對舉措。

中國老年學和老年醫學學會副會長、中國人民大學老年學研究所所長杜鵬認為，2011年以后，中國養老事業進入一個迅速發展的過程，國家采取積極應對人口老齡化的戰略，政策、法律等都有非常大的進步。最根本的變化反映在國家對養老服務采取的策略，即政府從直接提供養老服務、直接興辦養老機構轉變到購買服務的角色，從原來由政府全面負責轉向購買服務、鼓勵社會力量開展，政府加強在養老服務政策和監督方面的職責。在政策措施方面，過去這一年是出臺政策最多的一年，僅民政部就出臺了18項政策。在過去四年里，特別是去年，養老服務進展非常迅速，體現在這幾個方面：第一，養老機構建設進入迅速發展時期，這在很大程度上得益于“十二五”規劃確立的“9073”目標。第二，城市老年照料中心普遍建立。第三，農村互助養老幸福院，面向健康老人的農村互助養老新形式得到普及，但是生活不能自理老人的照護仍然面臨很大挑戰。第四，居家養老支持政策提上日程。第五，財政支持力度加大。第六，社會力量發揮了重要作用。但是，中國養老事業仍有不小的挑戰：第一，小康社會的養老服務應該是什么樣的水平，包括哪些內容。第二，政策越多，越面臨碎片化的傾向，越面臨著各個地區不同模式的發展趨勢。第三，政府資源如何進行整合，發揮出效力。第四，養老服務的目標如何界定。養老服務面向老人的同時兼顧家庭成員的發展，這是下一階段政策需要重點考慮的。現階段，有些現實問題已經浮現。一是養老服務相關政策出臺后怎么落實。二是社區養老服務成為社區養老服務體系建設的瓶頸，所有政策落到基層居委會以后怎么做好。三是醫養結合的制度障礙仍然存在。四是地區之間社會養老服務發展不平衡，長期照護保險與服務體系沒有發展。

如何整合資源？第一，政府部門的力量整合。政策的實施應該建立注重實效的協調機制；第二，基礎信息整合。如果我們根本說不清社區里住了多少老人，老人的居住方式、健康狀況如何，就沒辦法確立養老服務目標；第三，線上線下的結合。智能養老在老齡服務領域是最受歡迎的一個題目，但智能技術再發達，在網上訂到的服務得不到實施，也不可能實現最終的智能養老；第四，農村和城市的整合。養老服務在農村地區之間、城市和農村之間差距巨大，有許多農村的養老設施實際上是空置的，不能夠起到實效。很多人說要讓農村老人轉變觀念，但是如果這個條件不能提供有效服務，觀念就轉變不了，而且會存在很多隱患；第五，購買服務和社會力量之間進行整合。不是放任大企業、房地產企業開發老年住宅，而要看它真正和政府需要的購買服務之間怎么結合，更好地對接服務老年人的需要。

基于出現的實例和已取得的成就，下一步應該從這幾個方面著手：第一，嚴格落實已有法規和政策；第二，明確基本養老服務內容和政府職責；第三，建立完整的信息及監管體系，需要落實到對應每個老人的基本情況；第四，服務設施的建設理念和規模要進行根本改變；第五，真正發揮社區老年照料中心的功能，要有康復人員、社會工作者、醫護人員等；第六，社會力量要對接政府需要提供服務；第七，培養并留住養老服務人才。要建立十年或更長的時間戰略，真正使這些人能夠有職業生涯發展規劃，能夠留住他們；第八，養老服務發展目標是實現養老服務的保障。養老服務發展不是投了多少錢，建了多少院舍。社區養老服務搞得好的地方不需要那么多養老院，單純強調養老院比例，不是一個評價標準。

中共上海市寶山區委書記汪泓強調，我國這些年逐步建立起了多層次的養老保險制度，也取得了令人矚目的成績。我國老齡化呈現出以下特點：第一是老齡人口基數大；第二是人口老齡化速度比較快；第三是人口老齡化區域差異較大，農村老齡化高于城市；第四是養老撫養比快速攀升，養老金及整個社會經濟壓力比較大。但從我國人口結構變化趨勢來看，未來中國的養老體制，我們養老也面臨著巨大的挑戰——銀發貧困：第一是未富先老。第二是未備先老。老齡體系和老年產業發展，政府機構、社會養老機構、社會組織的奉獻和市場化的運作以及整個信息載體的構建準備都不足，但是養老問題已經呈現在我們面前；第三是未老先懶。或者說就業參與不足，養老金的增長快于低收入人群的工資增長。

延遲退休年齡成為各國緩解養老壓力的重大舉措。我們現在講漸進式退休年齡或柔性退休年齡，第一個是尊重勞動的價值論；第二，余命時間大大增強；第三是可持續養老金的積蓄量和支付量已經不成比例，交付、積蓄和支付發生了重大的比例失調。這也跟我國長期以來實行單一養老模式，或者養老金的單一模式有關，比較多地依靠基礎養老金，沒有強調企業年金、職業年金和補充養老金三支柱的關節。

養老服務需求巨大。從全國老齡委公布的數據，目前我國城市老年人空巢家庭，包括獨居的，占老年人比例是49.7%，大中城市的老年人空巢比例更高，達到了56%。如果說5%的人需要家政服務的話，需求就超過500萬，這個市場是巨大的。健康養老是社會養老的前提，居家養老也好，社會養老也好，機構養老也好，老年人的關注點是能不能看病。但我們要健康養老的自然療法、自愈療法和潛在的運動療法。再者，老有所養、老有所醫、老有所為、老有所教、老有所樂和老有所學，老年人學習是興趣愛好和幸福追求和精神療法，他不是為了一技之長，有時候是為了追求和彌補年輕時的缺憾，所以把這種興奮點要結合起來，這個平臺就做得越來越大，就會有很多公共事業和市場開發的機制。

老齡化人口帶來巨大的投資機會。養老院備好以后，政府基本托底，例如上海的基本托底——“9073”，90%的居家養老，7%的社區養老，3%的機構養老，最近又把機構養老按照市政府的要求提高到3.5%。同時可以利用社會養老機構，但是社會養老和居家養老還是最主要的形式，這樣整個的養老市場有很大空間。目前上海老齡化是極其典型的，一個是老齡化轉向深度老齡化，第二是老齡人口整體攀升，達到28%，而且在年齡段里，60到64歲占到34%，69歲以下的占22.5%，70歲以上的24.6%，將近20%的人口是高齡老人——80歲以上，平均年齡達到82.29歲，女性高于男性4歲左右。老齡人口的高齡化空巢現象嚴重，特別是上海大量的空巢老人，社區養老壓力更大。社區養老和居家養老都要建立起來線上線下。我們區百歲以上的老人近百位，居委會一天要看他三次，早中晚，晚上他自己會跑到我們社區大食堂來吃飯。他愿意出來，因為他要有社會溝通交流，甚至不愿意跟子女坐在一起，他希望在這個快樂幸福的小區里生活，說明社會養老志愿者和社區管理達到了一定水平。

上海到2020年全面實現服務供給、社會保障、政策支持、需求評估、行業監管五位一體的社會保障體系。養老從政府的全包到政府多層次的保障，以政府為主導的社會運作的方向，政府來搭建平臺，為社會力量和企業參與社會養老提供外部條件。以政府為主導的基本養老公共服務，以社會組織為主體的公益性的養老服務，以企業為主的市場化的養老服務三者充分協調，在養老格局上實現社區居家養老服務管理綜合化，社區嵌入服務實施功能的多樣化，基本養老服務的補貼梯度化和老齡工作的法制化、制度化和規范化。上海把專項補貼和特殊補貼相結合，根據經濟狀況和家庭情況，以及根據具體的情況有專項補貼，同時對80歲、85歲的老年人每人每天一瓶牛奶，對于百歲、90歲高齡老人，給予專項補貼。

現在上海面臨的挑戰主要體現在以下幾個方面：一是醫療保健支出急劇上升，醫療資源緊張加劇。怎么健康養老也是社會關注的問題。養老問題的多層次需求迅速增長，養老供給結構性失衡凸顯，養老機構的床位數缺口是比較大的，大概500多萬張。諸多因素交織在一起，使得養老金的供給需求矛盾日益激烈，基本養老金缺口壓力增大。二是人口老齡化影響勞動人口數量，家庭儲蓄對經濟形成較大沖擊力。如果不有效延長退休年齡，人口老齡化直接的后果就是勞動力的萎縮。人口老齡化與儲蓄率呈現較強的相關性，但是勞動人口下降以后，儲蓄余額會繼續下降。三是傳統養老模式使得家庭結構變遷。我們面臨嚴峻挑戰，出現越來越多一個孩子，一對父母，要養四個老人。家庭結構的壓力還是比較大的，這個比重要占到90%以上，而國外相對來說機構養老的比例比我們高得多。

要構建多層次立體化養老服務體系，做到六個“老有”。現在把養老院和社區服務中心、二級醫院和三級醫院聯動起來，然后把醫院醫生定點定時聯動起來，政府主導托底和市場特色養老有機結合起來，把社會責任和家庭養老、自助養老和養老的積分制銀行結合起來，來搭建智慧養老的信息平臺，把這個項目逐步實現服務平臺的全覆蓋，居家養老實現可視化。居委會在社區服務中把居家養老可視化結合起來，包括嚴格監管，對統一經濟狀況審核，行業準入標準的監管和規范公辦養老的標準。這些政策在推進過程中使得寶山的養老體系使老百姓感受到老有所養、老有所醫、老有所為，真正做到老有所樂，壽命長了，幸福指數高了。

主題三 推動養老事業發展的市場作用

主題演講

養老事業的發展，需要政府、社會、市場三方合力推動。我國養老事業發展雖然面臨嚴峻形勢，但是，人口老齡化也蘊含著巨大商機。在市場發揮作用的領域，要充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，讓市場提供多層次、多類型、多元化的養老資源和服務，不斷拓展養老服務模式。

美國Life Plans公司創始人、研究與發展首席研究員Marc A. Cohen闡述了長期護理融資的公共和私人模式。在長期的個體融資中有三個部分，首先，長期的養老護理是不是有公共和私有方法來進行融資；第二，它們的比例如何，如何合理考慮到國家的資源和政策；第三，是私有還是公有涉及各個政策系統的設計問題，包括是否能夠滿足最低要求或大部分需求，或幫助大家得到大部分利益，支付情況如何，承受性問題、平等性問題、家庭角色問題如何解決。

長期醫療護理融資需要好好評估，首先要服務融資。在過去，往往是由朋友或家人提供這部分資金，這種護理是支持而非治療的，目的是幫助不能照顧自己的個體。過去50年，很多人認為這種長期護理是私人而非公共政策問題。只要有家庭很好的護理，就會維持非常穩定的預期壽命。但是，最近在全球發生的社會和人口的變化尤其是中國的老齡化越來越快，且是先老后富，這樣的情況遠遠超過了個人能力，傳統由家庭提供的服務現在必須由非家庭成員提供，它不再是家庭或私人問題，而成為社會責任，必須要有與之相應的生產力、勞動力投入，必須要提供相關的基礎設施如住房、運輸、醫療服務等。所以，在發達國家和新興國家，必須要有公共政策的介入來解決這個問題，進行服務采購，服務這么多老年人口。因此，更多國家已經開發了相應政策，來解決長期護理的融資問題。

那么，這個系統是如何開發出來的？在OECD國家，他們有公共和私有結構，占GDP不到20%。在發展中國家，如中國，這種政府資助的長期護理不到GDP的0.1%，或只占OECD公共開支的1/8。那種長期護理也是一種社會福利系統，它提供了普遍福利，比如，北歐國家的社會福利很多是通過社會、社會保障和稅收；在美國或英國，這樣的融資針對社會當中最需要的人，如只有在不能夠滿足這種支付，或需求超過自己的能力時，才能獲得政府資助；法國和意大利還有其他國家的混合系統，如果有時候公共項目不能夠達到普遍，更大的支出是由家人資助，或者自己掏錢。像這樣公共和私人的組合，很多國家都有這樣的政策，我們要實現財政的穩定性和持續性，這是非常重要的。如果沒有這樣的風險保障，個人就會遇到越來越高的金融障礙和負擔。

個體保險是由公共項目決定，在有這種社會保障項目的國家，私人保險也是補充，能夠帶來一些好的公共利益。英國或美國的私人保險是主要機構進行再保險。但自愿的私人保險并不能彌合這種缺口，所以在許多國家也不成功。在發展中國家，有一些公共的長期保險，幾乎沒有私人的長期保險。在中國，有些保險公司開出了帶有利息的保險項目，但也不是太普及。

中國面臨哪些問題呢？公共政策是否可以擴展，可能要通過一些審查的社會辦法來覆蓋不足的地方。私人保險公司可以起到很大的作用，因為它可以提供很多形式作為補充。怎么鼓勵私人部門更多投入保險呢？政府可以出臺更多政策，鼓勵私人部門參與。對于風險、成本，政府部門應該提供一些培訓，使他們對此有所了解，加入到私人長期保險項目中去。另外，監管環境應該進一步寬松，推動產品開發以及消費者保護。對于永遠無法自己購買保險的受眾而言，希望給他們開發一些產品，覆蓋產品開發，保護這些產品。從另一個角度而言，私人保險公司怎么打造一些符合受眾需要的產品，可以幫助公眾提供一些對成本方面的意識，開發一些基礎設施。同時，私營保險公司將極大地影響政策執行。

談到私人保險，我們有不同的方式，有些國家政府出臺了一些政策鼓勵私營部門參與到長期保險中來。另外的模式是把融資和照料交付結合在一起，這是很好的商業模式拓展。另外，我們要提供一個很好的服務基礎設施，這點非常重要。有些基礎設施的成本來自公共部門，但是有了這些基礎設施之后，私營保險公司更愿意加入長期保險計劃中。現在，各個國家都面臨不同的挑戰，這對長期保險的開發或持續發展也形成挑戰。我們希望公共部門和私營部門的保險部門共同解決長期保險帶來的挑戰，前期的基礎設施應該提供一些基本的平臺，在服務基礎設施、受眾的取向或喜好等方面，并滿足新的需求，幫助各個家庭更好地進行受眾的護理和照料。政府不應過度決策，但是一定要打造一個基礎設施的平臺，這樣才能更好地激勵私營部門參與進來。

上海老年學會會長左學金強調，中國養老保障體制改革要兼顧老齡社會的公平、增長與可持續。中國養老保險體制經過了一些演變，最近幾年有很多新政策，特別是今年，機關事業單位養老保險體制改革實現制度并軌，兩會宣布今年要出臺全國統籌方案，2017年出臺延遲退休方案。人口增長對養老保險也有很大的沖擊。首先，我國老年人口規模龐大。當然，我們健康狀況在改變，今后老年人可以延長退休。在這種情況下，體制支持比是對養老保障非常大的影響變量，體制支持比，即在養老保險中，繳費的人對領取養老金的人的比率。養老金要收支平衡，現收現付，替代率=繳費率×體制支持比。如果體制支持比不斷下降，要維持這個等式的平衡，只能增加繳費率或降低替代率，從政治上來說兩者都非常困難。其次，養老保險覆蓋面較低。到2014年，2億多人口參加就業，參險人口8000萬；城鎮就業人口3.8億，只有63%的人參加了城保；農民工將近2.7億，只有不到5000萬參加了城保。原因是繳費率太高，企業交20%，個人交8%。農民工參保很困難，有些企業不愿為農民工繳正式養老保險；另外，農民工流動性很大，一旦流動，社會統籌養老金的權益就損失掉了，轉移接續有困難，特別是農村和城市之間的流動，所以他們自己也不愿意。最近大家比較關心高齡農民工，何謂高齡農民工？就是50歲以上的農民工，現在有將近5000萬。他們退休以后沒有資格領取社會統籌養老金，盡管有些人過去參加過各種各樣養老保險，這也是一個大問題。我們多支柱的養老保險進展非常緩慢，所有參加城保的人不到10%有企業年金。養老回報率非常低，都是在國有商業銀行專戶存儲，利率非常低。

對此，第一，建立非繳費型養老金，或零支柱養老金。這個養老金國家已經有基礎，就是城鄉居民養老保險。建議零支柱養老金全體65歲以上老年人都可以領取，領多少呢，領人均GDP的0.6%。現在老年人是10%，發零支柱養老金要發掉GDP的0.6%。如果財政收入是GDP的1/4，那么就相當于財政收入的2.4%，總的來說是完全可以負擔的。因為有了零支柱養老金，來補貼城鄉居民養老保險很多貧困救助的近2千億財政經費就可以省下來，所以真正純增加的支出只有1000多億，這個應該是可以承擔的。管理也非常簡單，中央財政掏腰包，地方財政不用管，中央財政不夠，可以減少對地方的專項轉移支付；第二，養老金要全國統籌。建議把養老金全國統籌的繳費率降低到12%。中央承諾替代率40%，就是個人繳工資的12%，退休可以拿到40%。如果替代率40%，繳費率12%，體制支持比應該是3.3%。現在城保的支持比是3%，如果把農民工吸納進來，就很容易提高到5.12%，就能實現60%的替代率。現在40%的替代率，中央財政是可以賺錢的，未來會把這個錢全部用掉，因為未來老齡化嚴重了，但是未來可以延長退休年齡。現在有一個新的理念，退休年齡是期望壽命減掉15年，如果未來的期望壽命是男85歲，女90歲，減掉15年，我們可以72歲、73歲退休。當然，這要兼顧不同地區、不同人的利益，一定要把多繳多得，長繳多得制度化；第三，非工資勞動者因為收入比較低，又沒有比較容易確認的收入，建議按社會平均工資來繳，按12%的折扣率來繳，但是領取時也要打折，位置轉移時可以累加。這個平穩過渡的關鍵是中央保基礎，地方補差距。還要分老人、中人和新人，老人照老辦法，新人照新辦法，中人把他原來交的錢退一部分到個人賬戶轉化成新人；第四，加強強制性個人賬戶管理運作，一定不能讓地方政府管，讓專業的養老基金管理公司來運作，在全國甚至全球范圍運作，提高回報率。要推動資源型養老金的發展，對企業年金、職業年金我們已經有一些政策，繼續鼓勵發揮家庭的養老功能；形成“五個支柱”——零支柱、一支柱、二支柱、三支柱、四支柱的框架。這里關鍵是要有效率，充分發揮老年人的作用。

參會嘉賓與現場聽眾認真聆聽專家發言