城市網格化綜合管理機構的職能定位與統籌治理

喬延軍+路國華

導讀：上海的街鎮是上海基層綜合管理的重要力量，其在住宅小區管理及其他城市和社會管理方面，都處在承上啟下的核心位置。但目前街鎮層面涉及此類管理的責任主體比較分散，管理力量比較薄弱，缺少專門管理機構。結合上海市街鎮黨政機構改革和街鎮基層“強身”，推動相關條線管理機構納入街鎮屬地化管理，并適度整合街鎮城市和社會管理力量，做強街鎮城市網格化綜合管理分平臺，組建街鎮城市網格化綜合管理中心，具有重要的意義和價值。

一、上海市街鎮編制及內部機構設置基本情況

上海共有街道98個，鎮108個，鄉2個。其中，街道機關行政編制總數5740人，事業編制總數5392名。街道辦事處設主任一名，副主任若干名，由區縣人民政府任命。上海共有鎮行政編制總數6086名，事業編制總數9384名。街道辦事處一般下設社會發展、市政管理、社會治安綜合治理、社會保障、財政經濟等機構。鎮（鄉）作為一級政府，其職能范圍比街道更廣，內設機構也相應的多一些。

據調研，目前，街道鎮城市管理資源主要可分為五個部分：街道鎮內設城市建設管理部門（以市政科為代表）、網格化聯動聯勤部門、城管中隊、職能部門派駐機構中與城市綜合管理相關的部分、協管員。其中，協管員分為街道鎮招標購買服務的協管員和職能部門下屬的協管員（包括市容協管員、房屋協管員、綜治協管員、交通協管員等）。從總量來看，數目并不少。但其中只有街道鎮內設部門和自行購買服務的協管員可以由街道鎮直接指揮，其他都是分散式管理。

二、街鎮城市綜合管理存在問題

（一）街鎮綜合協調依然不暢

歷年政策法規雖然明確了街道鎮建立綜合管理職能，但街道鎮仍然感覺有責無權。街道鎮反映，除了“面子”、“票子”，缺少更有力的“抓手”，不能對條線行政資源進行有效整合，最大限度地形成合力，與城市管理重心下移、街道管理任務加重的情況不相適應。在城市綜合管理具體問題中，管理、審批、收費等環節相互脫節，往往出現部門收費、街鎮管理，或部門管事、街鎮干活的情況，責、權、利沒有同步下放，街鎮整體功能發揮受到制約。

（二）街鎮在住宅小區自治中的指導監督作用發揮不夠

對居委會自治扶持不夠。我國法律明確規定，街道鎮指導居委會的工作。實際操作中，街道鎮往往重“指派”輕“扶持”，把大量街道層面行政性事物派發給居委會，把居委會當成“幫工”。對居委會發揮自治功能重視不夠。究其原因，在于街道鎮對居委會自治功能認識不足。另外，部分街道鎮力量配置不足，或者力量合理調配不夠。

對業委會建設指導不夠。《上海市住宅物業管理規定》出臺后，住宅小區業主大會組建、換屆，業主委員會日常運作管理的職責主要劃轉至街道，但是，由于街道缺少熟悉政策法規的相關管理人員，實踐工作經驗缺乏，導致對業主大會、業主委員會工作的指導能力不足，工作水平有待進一步提高。

對物業公司監督不夠，對社會中介組織和自治組織培育不夠。街道鎮對物業公司準入資格、招投標、退出機制等方面缺少話語權，不能采取有效考核監督手段。對社會中介組織和自治組織的作用，還處在探索階段，尚需要一系列配套政策措施的支撐，如政府購買服務鼓勵政策的細化，社會中介組織性質的明確、注冊的制度化、有關財稅扶持政策等。

（三）街鎮綜合管理聯席會議未能有效做實

上海市自2007年成立住宅小區綜合管理聯席會議至今，經過多年的探索實踐，市、區（縣）和街道鎮三級聯席會議制度都已基本建立，各成員單位在聯席會議統一領導下，初步形成了重大政策和重大問題綜合協同與一般工作各司其職相結合的工作方法。但以目前的形勢要求來看，尚存在其辦公室日常工作未做實和居民區層面未做實這兩個問題，導致住宅小區中跨部門跨領域的綜合性復雜問題難以得到有效解決。

三、建立鎮城市綜合管理機構的必要性與可行性

（一）落實中央指示的要求

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”。習近平總書記指示，社會治理的重心必須落到城鄉社區，盡可能把資源、服務、管理放到基層。街道作為政府公共權力向基層配置資源的樞紐，職能定位應該是社會管理和公共服務，其機構設置的指導原則應該是“自下而上”的社區需求導向，需要從機構設置上強化街道社會管理和公共服務的能力。

（二）落實上海加強基層治理的新精神

韓正書記要求，真正解決基層建設中一些亟待解決的問題，扎實推進社會治理創新，率先探索符合特大型城市特點和規律的社會治理新路子。楊雄市長明確提出，要以居住小區為載體，以綜合管理為方向，加強居住小區綜合治理研究。為了實現街道鎮在城市綜合管理中的責權利一致，市委一號課題第三調研組提出“將街鎮平臺作為組織協調、資源調配、指揮處置的核心層級”，充分發揮出街鎮在社會服務管理中的主體作用。

（三）解決住宅小區綜合治理突出矛盾

隨著城市經濟社會的快速發展，上海住宅小區出現了很多新情況、新問題，特別是群租、違法建設、“居改非”、停車難、寵物擾民、高空拋物、小區積水等問題突出；房屋專項維修資金補建和續籌、消防、電梯、供電等房屋設施設備老化，安全隱患困擾等等。為此，需要在街道鎮層面建立一個綜合協調機構來對這些問題進行統籌解決。

四、街鎮城市網格化綜合管理中心的定位和職能

街鎮，是基層綜合管理的重要力量，其在住宅小區管理及其他城市和社會管理方面，都處在承上啟下的核心位置。但目前街鎮層面涉及此類管理的責任主體比較分散、管理力量比較薄弱，缺少專門管理機構。調研中基層普遍反映，希望整合街鎮相關管理資源，在街鎮層面組建負責住宅小區管理及其他城市和社會管理的城市綜合管理機構。目前部分外省市和上海市閘北、虹口、寶山、松江等區已經做了一些探索，實踐運行效果總體較好。

建議結合上海市街鎮黨政機構改革和街鎮基層“強身”，推動相關條線管理機構納入街鎮屬地化管理，并適度整合街鎮城市和社會管理力量，做強街鎮城市網格化綜合管理分平臺，組建街鎮城市網格化綜合管理中心，并加掛包括住宅小區管理職責在內的街鎮城市綜合管理聯席會議辦公室牌子。該中心領導由街鎮主要領導兼任。

（一）管理中心的功能

組建該機構，一是健全基層城市綜合管理機制。目前街道的社區事務受理、社區文化、社區衛生等服務中心相對比較完善成熟，但量大面廣的住宅小區及其他城市和社會管理事務卻缺少相應的管理機構和工作機制；而部分鄉鎮現有的建設管理中心，僅履行市政建設管理等方面的職責，缺少城市綜合管理職能及相應的工作機制。二是整合分散的條塊城市管理力量。目前住宅小區管理及其他城市和社會管理涉及街道市政科（或城管科，鄉鎮為規建辦）、社管科（鄉鎮為社區辦）和房管辦、土地所、市容環衛所、綠化所、水務所、派出所、司法所、城管中隊以及工商、食藥監等條塊多個部門，管理力量較為分散，有待整合。三是統籌協調解決住宅小區管理及其他城市和社會管理中的突出問題。中心利用“12345”市民服務熱線等渠道和網格化管理的發現、督促機制，統籌街鎮層面的行業管理、城管綜合執法、協管隊伍、作業服務等多方面力量，有助于及時發現、快速處置、合力破解住宅小區管理及其他城市和社會管理中的頑癥難題。

（二）管理中心的工作

1.街鎮綜合治理各類問題的集中受理

作為街道鎮城市綜合管理最重要的“抓手”，通過網格化、城建熱線、居委會工作站、市民投訴等渠道，受理有關街道鎮綜合管理的各種問題，及時落實專業部門和服務單位加以處置。牽頭協調各職能部門在街道鎮的派出機構，共同綜合治理區域性、綜合性的住宅小區的復雜疑難問題。

2.對基層自治組織的培育和指導

圍繞上海市住宅小區綜合治理工作要求和物業管理工作特性，加大居委會、業委會、物業公司相關管理人員培訓。進一步加強培訓工作的組織領導，不斷完善培訓大綱和培訓教材，增強教育培訓的針對性、操作性和實效性，切實幫助業委會成員提高自我管理能力，幫助居委會及相關管理人員提高指導服務水平，提高物業公司服務能力。扶持專業社會組織參與業主大會組建、業委會換屆改選、物業選聘、維修資金使用等社區物業管理事務和矛盾糾紛的化解，形成專業社會中介組織提供公共服務和解決事項的社區治理模式。

3.對各類問題處理的督辦和考核

對受理的各類城市綜合管理問題以及牽頭協調的綜合難點問題處置情況進行督查督辦，并以此為依據，實行對職能部門派駐機構履職情況的績效考核。

4.承接網格化管理進小區及大聯動、大聯勤相關工作

將街鎮網格化管理平臺建在街鎮城市綜合管理事務中心，實現與大聯動、大聯勤的深度融合。實現住宅小區問題的及時發現，有效解決，科學評估。負責街道鎮城市綜合管理的信息綜合、資源統籌。

5.承辦街道鎮綜合管理聯席會議

承擔街道鎮住宅小區綜合治理聯席會議辦公室職能，定期組織召開聯席會議，研究解決矛盾問題。這包括：一是月度會議。由街鎮分管負責人召集，每月召開一次，根據議題邀請專項工作涉及的其他單位參加，依據各成員單位對應的工作職責或區聯席會議專項工作會議協調指定目標，將相關問題落實到責任單位。二是專項工作會議。主要負責推進階段性重點工作或調處轄區內住宅小區綜合管理遇到的綜合性、突發性問題。

五、保障措施

為了保證中心作用的充分發揮，建議修改或重新制訂地方性法規，明確行政管理部門的責任清單和職責邊界，進一步強化街道辦事處的地位和作用，賦予街道更多的自主權。

一是進一步明確和細化行政管理部門在住宅小區綜合管理中的職責。結合新一輪政府“三定”方案修訂和新一輪三年行動計劃的實施，形成部門責任清單，有效推進政府部門管理進小區。

二是進一步明確街道鎮牽頭協調職能。就一些涉及跨部門、多單位的難點性問題，建立和完善由街道鎮牽頭協調，督促相關部門和單位及時處置的工作機制。根據各條線單位職責分工，由街道鎮負責協調各專業管理派出機構，處置轄區內住宅小區綜合管理相關事務；依據職責清單和規定的業務流程對各類專業派出機構落實法定職責和處理相關事務進行督辦；根據相關指標體系和管理要求，行使考核評價權力。此外，賦予街道鎮對派出機構負責人的人事任免建議權（書面）。

三是進一步明確街道鎮對居委會、業委會、物業公司的指導、培育和日常監管。加強對居委會工作的指導，支持居委會對業委會工作的指導監督，支持居委會對業主大會組建、業委會選舉、改選的管理組織，支持居委會對物業公司的幫助協調。

說明：本文是2014年上海市委一號課題配套課題“加強上海市住宅小區綜合治理調研”的專題調研之一。其成果已經被市委一號課題吸收，并列入2015年上海市府辦公廳轉發的《上海市加強住宅小區綜合治理三年行動計劃（2015-2017）》。

責任編輯：張 煒