傳統文化視角下的“執法困境”問題

宋麗麗

導讀：法治社會不應當僅僅依靠“硬法”來治理，還應當借鑒傳統文化中“以和為貴”的思想，充分發揮“軟法”在社會治理中的作用，加強公民在社會治理中的參與性，運用協商性的文明執法方式來解決爭議。本文以揚州市江都區城管局的調研結果為依據，結合我國的傳統文化思想，以期找到走出執法困境的可能性方案。

隨著經濟體制改革的推進以及城市化進程的加快，流動小商販占道經營的問題成為城市管理亟待解決的難題。小商販與城市管理者之間不斷上演“貓鼠游戲”。由于商販之間的“熟人世界”，在行政執法主體實施執法行為時，往往導致群體性暴力事件的發生。“中國社會是深受儒家文化影響的社會，這種社會除了國家法構造的基本法律框架外，內部極難避免存在于血緣、學緣、地緣、人緣等人際關系紐帶中的人情、面子、關系與回報等這些柔性規范的影響。”[1]中國是禮儀之邦，推崇“和為貴”的思想。如何結合我國的儒家傳統文化形成的柔性規范，創新執法方式，是城市管理者解決該難題的新思路。

一、“執法困境”問題的提出

“行政執法困境”可以被表述為這樣一種兩難狀態：政府（國家）通過法律規則宣示了某一立場，但這些法律規則因為執法者或利益相關的個體（或者二者相結合）的相應行動策略而受到實際上的漠視、規避，甚至拒斥，進而導致一種“進退兩難”處境——要么因為政府立場和法律規則受到公然挑戰而導致政府和法律權威性資源流失，要么因為政府動用各種執法途徑和資源執行法律而使執法的經濟和社會成本變得難以承受。簡言之，對于某個宣示政府立場的法律表達，在執法實踐中，政府卻面臨著行動策略上“欲進無力，欲罷不能”的困境。[2]在商販問題上該困境具體表現為城管與商販的博弈困境。政府想通過取締亂擺攤的方式來達到整治環境的問題，但是此過程還涉及小商販的生存權問題，因此政府單純通過取締方式來治理商販的思路并不能收到理想效果，反而可能會反彈。城管執法時商販要么“落荒而逃”，要么“暴力抗法”，這樣使城管執法陷入了一個悖論怪圈，增加了社會成本和公共治理的成本。造成執法困境的原因一般有以下幾個方面：

（一）法律依據問題

雖然《行政處罰法》第16條和國務院下發的《關于貫徹實施中華人民共和國行政處罰法的通知》為城管執法局的成立提供了依據，但由于沒有一部全國性的城管執法規范，各地區的城管執法部門都是根據自己的情況自行規定，導致整個城管執法體系極不健全。目前，我國城管綜合執法仍處于改革探索階段，只能“借法執法”，城管執法常常陷入尷尬境地。

（二）執法隊伍問題

執法隊伍參差不齊，人員不足，缺乏法治觀念及處理應急事務的能力。由于城管隊員長期在固定區域內執法，與違章當事人相互熟悉，極易滋生腐敗現象，而且，還缺乏健全的監督機制。北京大學姜明安教授認為：“執法者不僅應崇法，還應尚禮。要保障執法者和執法隊伍的崇法尚禮，除了在進人上嚴格把關，不讓素質低下的人進入執法隊伍外，最重要的途徑就是建立和完善法律對執法者和執法隊伍的調控機制。”[3]

（三）執法方式問題

城管人員的不文明執法是使執法人員陷入“執法困境”的導火索。城管執法是與老百姓直接接觸的行政活動，執法方式對于實現執法效果而言非常重要。但是大多數的城管人員選擇強制性執法方式，這樣極易引發“暴力抗法”事件的發生。

以上幾點是從法律及執法層面對“執法困境”的原因進行分析。在多元文化的接觸中，我們應當認清自身文化，具有文化自覺，從文化的角度去剖析社會中出現的各種矛盾、沖突。正如費孝通所言：“在日新月異的今天，我們應當具有文化自覺意識。文化自覺指生活在一定文化中的人對其文化有‘自知之明，明白它的來歷、形成過程、所具的特色和它發展的取向……文化自覺是一個艱巨的過程，首先要認識自己的文化，理解所接觸到的多種文化，才有條件……確立自己的位置。”[4]因此，對于“執法困境”現象的發生，我們還應當結合我國的傳統文化，對其進行剖析，進而尋求更好的解決途徑。

二、造成“執法困境”的傳統文化因素

梁漱溟認為：“文化，就是吾人生活所依靠之一切……文化是極其實在的東西。文化之本意，應在經濟、政治，乃至一切無所不包。”[5]這是廣義的文化。文化的概念，其界定往往是相對于某種物來完成的，可能會把它說成是地方性的一種生活方式，但是又不同于物質文明本身。[6]文化本身就具有一定的地域性，中國的傳統文化可以說影響了社會生活的方方面面，“執法困境”現象的發生與其具有一定的關聯性。

（一）執法人員的“官本位”的思想

傳統中國是一個君權至上的國家。政府在整個國家的治理過程中，一直居于主導地位。政府官員把民眾當做治理或管理的對象。官員們“官本位”意識濃厚。在這樣的傳統文化架構中，體現等級的“尊卑”與體現秩序的“禮俗”成為維系社會穩定的因素，一切優先考慮的是是否有利于統治者統治社會。[7]執法人員在“官本位”思想指引下，將自己擺在高高在上的位置，對執法相對人往往使用簡單粗暴的執法方式。而這種專斷的執法方式，民眾只能被動服從，缺乏正當利益的表達渠道。在這種行政文化的影響下，極易引發與法對抗的沖突性事件。

（二）公民樸素的平等觀

在中國的語境中，正義觀念并不像一般西方思想家對正義的理性界定，而恰恰是一種以情為基礎的倫理本位的正義觀。[8]中國人的生活實踐，多是以社會關系所約定俗成的倫理原則來界定事物的“正義”與否。例如在城管執法過程中，商販之間往往互相攀比。若對其中一名商販采取執法措施時，他會說：“其他人走，我就走。”這種心理，往往造成城管執法困難，很難達到執法目的。

（三）熟人社會的互助行為

人是社會團結的動物。亞里士多德稱“城邦出于自然的演化，而人類自然是趨向于城邦生活的動物。凡人由于本性或由于偶然性不歸屬于城邦的，他如果不是一個鄙夫，那就是一位超人”。[9]雖然，隨著中國城市地區的現代化，陌生人的關系增加了，似乎城邦性沒有那么明顯，但由于單位制，絕大多數普通人的生活世界總是相對穩定并追求穩定，以及由于大量農民進入城市，熟人社會的行為習性在城市地區也并不罕見，即使是商貿交往上也無法避免。[10]商販經營具有一個特點，即按照地域分布，一般來自同一個省、市、縣甚至村的農民會聚集在一個地方擺攤，那么，整個市場或路邊攤位在商販之間就形成了熟人社會，這給城管執法帶來諸多不便。例如，若一人看見城管，所有的商販都會不約而同地“逃脫”。這樣極易形成運動式執法，增加了執法成本。而且，若城管與其中一位商販因執法發生沖突，由于各商販之間關系密切，極易引發群體性暴力事件，影響社會和諧。

三、走出“執法困境”的路徑選擇

在《鄉土中國》中，費孝通指出：“法治秩序的建立不能單靠制定若干法律條文和設立若干法庭，重要的還得看人民怎樣去應用這些設備。更進一步，在社會結構和思想觀念上還得先有一番改革。如果在這些方面不加以改革，單把法律和法庭推行下鄉，結果法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊端卻早已先發生了。”[11]所以，在走出執法困境的路徑方面，我們不僅應當通過教育提高執法人員的素質，還應當結合傳統文化來尋找適合我國國情的解決途徑。

（一）轉變執法理念，變管理為服務

行政執法是將公權力介入私人領域實現政府管理職能的關鍵。因此，執法部門在進行行政執法時應當更加謹慎，執法方式的選擇直接影響執法效率及社會效應。首先，應當提高城市管理執法人員的素質教育。消除其“官本位”思想，樹立其為人民服務的理念。其次，關注商販的生存權。小商販為了生存得更好來到城市，他們也是城市的主人。在城市管理者關注城市的市容市貌及交通秩序的同時，也不能忽視商販的生存權。最后，建立公共商業區域，分區域管理。弱勢群體的利益應當是城市管理者優先考慮的因素，以疏導代替強堵，在保障商販生存權的同時也要保障其他公民的基本生活不受影響，將服務型政府的管理理念落到實處。

（二）改進執法方式，推進協商性文明執法

“協商式行政”的核心理念是：在行政過程中，行政主體和與行政活動具有各種利益關系的其他主體之間，可以通過信息交流、理性協商的方式，來理解彼此的關注和立場，并在這種相互傾聽和交流的基礎上，調整各自的訴求，以尋求共識和合意。[12]如果給予當事人充分的協商機會，不僅能夠減少執法成本、提高執法效率，而且符合我國的“和為貴”的文化背景，能夠更好地緩解社會矛盾。

首先，政府要推進信息公開制度，避免執法隱患。尤其是規劃部門應當將城市規劃的信息及時公布，并征求社會群體的意見，各方在協商的基礎上確定規劃方案，既要滿足普通群眾的社會文化生活，也要考慮商販的生存權問題。

其次，政府要進行民意調查，減少執法阻力。民意調查的過程也就是參與式民主的實施過程。執法人員在計劃取締或者疏通某一商圈的流動攤販時，應當先征求廣大群眾及攤販的意見，制定合理可行的實施方案。例如揚州市政府在計劃整治文昌商圈的流動攤販問題前，通過《市民論壇》節目，廣泛征求市民及商販的意見，權衡各方利益，尋求最佳的解決方案。

最后，政府和商販可以通過簽訂協議的方式，保障執法效率。在多方調查及雙方合意的基礎上，制定流動商販治理的合理方案并簽訂協議，這樣既淡化了行政權力色彩，又保障了相對人的主體地位。剛柔相濟地強化相對人的守法意識，營造和諧的執法環境，達到執法目的。

法治社會的發展，應當注重行政主體與行政相對人之間的溝通與協商。孔子曰：和為貴，訟則兇。儒家思想講求和諧，注重人與人、人與自然的和諧，以人道大同為社會目標。儒家文化是我國傳統文化的主流，是我國法治現代化的重要本土資源，更是協商性爭議解決方式的文化來源。從本土資源中產生法律制度，符合人們長期以來的習俗與理念，容易得到人們的認可，社會阻力自然比較小。協商性文明執法方式不僅符合我國的傳統文化，而且能夠與時俱進，調動公眾的積極性，緩解社會矛盾。十八屆三中全會明確提出：做到嚴格規范公正文明執法。通過協商改進執法方式是使執法人員走出“執法困境”的最關鍵的路徑。

（三）提高公眾自我管理意識，培養攤販組織

社會組織的社會管理優于國家機關。社會管理的原初主體是由社會成員自發形成的社會組織。從人的群居屬性來說，人脫離社會便不能生存，社會是人得以生存和發展的最初和最后的依賴。因此，每一個自然人都有管理社會的義務及權利。阿爾蒙德認為政治文化背景、教育程度和地緣關系影響著公民參與的意愿。流動攤販內部本身就存在著一個“隱性團體”：他們可能來自同一個地方，有“老鄉”這一紐帶聯系著，這為攤販組織的成立提供了可能。[13]流動攤販組織的成立，一方面有助于實現攤販的自我管理、自我服務，節約社會成本。另一方面，有助于緩解城管與商販之間的矛盾沖突，構建和諧社會。當然，商販的文化水平有限，城市管理者應督促幫助商販學習法律法規，使流動攤販既能守法經營，又能在經營中實現自我管理。當然，相關部門應當制定相應的法律、法規保障攤販組織的合法地位。只有保證攤販組織本身合法，才有權力進行社會管理，這也是構建法治社會的內在要求。

四、江都城管走出“執法困境”的實踐經驗

流動商販的管理問題是各地城管執法部門均會遇到的難題，執法過程中都會陷入“執法困境”的怪圈。但是，筆者通過對江都區城管局的調研發現，其通過準確的理念定位、科學的工作方法和有效的管理手段，因地制宜，逐漸走出了“執法困境”的怪圈。通過與城管局的領導交流及實地調查，總結出江都區城管局的幾點實踐經驗：

（一）轉變執法觀念，堅持以“禮”服人

城市管理對象往往是處于社會最低層的弱勢群體，江都城管局領導班子認為，實現人性化管理是城市管理的必由之路。在實際執法過程中，江都區城管人員用親情的方法解決城管工作的焦點問題。他們堅持“敬禮在先、稱呼在先、請字在先”的三先原則，以“禮”服人，不僅能夠消除執法人員“官本位”的執法思想，也能夠使相對人感到親切，管理的矛盾糾紛自然會少。通過該方法，江都區城管局先后解決了太陽城農貿市場、惠民路口等長期占道經營的問題。由此可見，在法治中國的建設過程中，中國傳統文化中的“禮治”應當能起到輔助的作用。

（二）科學管理，巧妙運用“交朋友”工作法

在處理長期沿街門外出攤、重要路段占道經營的難點問題時，江都區城管局采取“交朋友”工作法，也就是把管理對象當作朋友，讓節點的業主和疏導區經營戶參與到城管工作中。江都區城管工作人員對城區所有占道經營的節點和門外出攤的難點進行了統計造冊，并將任務分解到中隊，責任到人。通過與業主交談，變成朋友，互相熟悉，逐步規范業主行為。對于難以溝通的商販，城管隊員通過與其親屬交談，達到執法目的。

（三）廣泛發動群眾，做好防控工作

因考慮到節假日期間商販占道經營，造成道路擁堵，帶來諸多隱患，江都區決定取締節假日馬路市場。為確保當地商戶不占道經營，江都區城管局提前一個月向各商場、門市每家每戶發出一封公開信、告知書，簽訂一份責任狀，并聯合社區反復與業主協商，防止業主大量進貨造成其經濟損失。針對外地流動商販，城管局工作人員發動社區群眾在城區主干道設卡堵截，每人發一封公開信、告知書，說明理由，對于其往返造成的經濟損失給予補償。通過商販之間的熟人關系，互相告知，擴大宣傳力度。人民群眾是社會的主體，是良好的城市管理秩序的最終受益者，理應參與到社會管理當中，發揮人民群眾的主觀能動性是做好城市管理的一大課題。

在治理流動攤點的過程中，江都區城管局更是采取告知式、說理式、協商式、反簽字式等多種創新方式。對于攤點取締后攤販的生活問題，江都區城管局通過與當地的飯店協商采購菜農蔬菜、給一些攤主介紹工作等方式，從根本上解決商販的生存問題。可以看出，江都區城管局在執法過程中，不僅僅依靠法律的強制性規定解決執法難題，還結合我國傳統的文化心理，創新執法方式。

五、結語

中國的經濟發展迅速、社會日益開放，法治不斷健全，但是人們仍能從各種矛盾中感覺到社會的“混亂”。“執法困境”的問題，不能僅僅依靠健全我國的法律來解決，還應當結合我國的傳統文化，尊重傳統的“和為貴”思想，以“禮”服人，采取文明的方式解決糾紛。在此過程中，還應當通過構建社會組織的方式倡導群眾參與社會治理，充分發揮人民群眾的主人翁作用。由于人是社會性的動物，所以研究法治、保障社會管理，還應當結合本土文化，充分考慮本土資源，推進法治中國的進程。

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責任編輯：王 縉