城市發展戰略規劃的全方位跟蹤與適時修訂

何勇++駱金龍++劉鋼

導讀：由于城市發展戰略規劃期限較長，城市發展戰略規劃報告完成標志著城市發展戰略“編制”階段的結束，也意味著城市發展戰略“跟蹤與修訂”階段的啟動。東京城市發展戰略的跟蹤與修訂尤為典型。受大地震等因素影響，東京的內外部環境發生了重大改變，東京都政府及時地對前期制定的城市發展戰略規劃進行適度修訂，以適應新的內外部發展形勢，這對我國城市發展戰略規劃在編制完成后實施跟蹤與修訂提供了寶貴借鑒。建議我國超大城市學習東京經驗，提高城市發展戰略規劃的包容性、靈活性、操作性、銜接性，充分發揮城市發展戰略規劃對城市發展的引領作用。

關鍵詞：城市發展；規劃期限；適時修訂；配套落實

一、城市發展戰略規劃的“跟蹤和修訂”與“編制”同等重要

城市發展戰略已經成為推動城市發展的有效工具。一方面，受土地、資金、生態等多種因素制約，城市發展面臨的部分瓶頸問題難以在短期內解決，引起城市制定長達數十年期限的中長期發展戰略規劃，增強城市競爭力和實現可持續發展。另一方面，城市發展戰略能夠描繪城市未來發展愿景，有效凝聚社會各界對城市發展的共識，挖掘城市發展的潛在動力，推動城市實現可持續發展。目前，一些國際知名的大城市紛紛制定城市發展戰略規劃，比如《大倫敦空間發展戰略——2030倫敦規劃》、《2020年的東京——跨越大震災，引導日本的再生》、《大巴黎計劃——2030年大巴黎規劃》、《墨爾本2030——可持續發展的規劃》等。由于城市發展戰略屬于跨越數十年的中長期規劃，隨著時間的推移，城市發展的外部環境以及自身條件不斷出現變化，有可能出現一些在“規劃”階段無法預知的重大變量，比如大地震、金融危機等，還有可能出現一些重大的發展機遇，比如國家重大戰略，導致早期制定的城市發展戰略不適應城市發展的現實需要，這就要求城市發展戰略適時進行修訂，重新滿足城市發展需要及推動城市發展，東京是城市發展戰略跟蹤與修訂的典型代表。[1]

我國城市已經處在城市發展戰略規劃的“編制”階段。受紐約、倫敦、東京、巴黎等全球城市制定中長期城市發展戰略的影響，以及一些制約城市發展且難以在中短期解決的瓶頸問題陸續在我國城市中出現，部分城市開始吸收發達國家城市發展的有益經驗，嘗試以城市發展戰略來引導和推動城市可持續發展。比如，側重于城市空間形態的“北京2049”，即《北京2049空間發展戰略研究》；側重于城市發展愿景的“上海2050”等，即“面向未來30年的上海”發展戰略研究。

未來幾年里，我國城市將逐漸從城市發展戰略規劃的“編制”階段轉向“跟蹤與修訂”階段。國際經驗表明，再完美的城市發展戰略也會由于外部環境的變化而難以適應城市發展的需要，城市發展戰略規劃的跟蹤與修訂是城市發展戰略規劃不可或缺的組成部分。為此，城市發展戰略規劃報告的完成，僅僅意味著城市發展戰略規劃“編制”階段（一般1年至3年）的結束，卻標志著城市發展戰略規劃“跟蹤與修訂”階段（一般10年至30年）的開始。在全球經濟格局深度變革、科技革命孕育爆發、“四個全面”引領中國發展的大背景下，我國城市不僅要學習國外城市編制城市發展戰略規劃的技術方法，還要充分吸收他們在“跟蹤與修訂”階段的先進經驗。[2]在制定城市發展戰略時，既要未雨綢繆，預先設計科學的流程和機制，又要貫徹落實跟蹤和修訂的工作安排，充分發揮城市發展戰略規劃對城市發展的推動和引領作用。

二、東京城市發展戰略的跟蹤：3年“實行計劃”的配套落實

東京都政府高度重視對城市發展戰略規劃的跟蹤。2000年以來，東京共編制了兩次城市發展戰略規劃。第一次是在2006年。東京都政府為申辦2016年奧運會，力圖通過10年時間使東京成為21世紀的城市新典范，編制了《10年后的東京——東京將改變》。第二次是在2011年。東京都政府在《10年后的東京——東京將改變》基礎上編制了《2020年的東京——跨越大震災，引導日本的再生》。每一次戰略規劃編制完成后，東京都政府均采取了以“實行計劃”為核心的舉措對戰略規劃進行全方位跟蹤。

（一）對《10年后的東京》的跟蹤

《10年后的東京》編制完成后，東京都政府將“10年后的東京”規劃作為東京都行政運營的基本方針，并分別在2008年至2011年期間每年制定《10年后的東京》實行計劃，實行計劃的規劃期均為3年。實行計劃均圍繞《10年后的東京》的八個目標，監測和評估上一個實行計劃中的工作任務的執行情況，提出新的實行計劃和本年度工作計劃，明確本年度的主要任務、資金預算和緊急重點工作等。

（二）對《2020年的東京》的跟蹤

為實現面向“2020年的東京”描繪的愿景，確保各項對策較高的實效性，東京都政府根據《2020年的東京》制定了3年行動計劃——“實行計劃”，明示了3年后的預期目標、經費總額、年度經費預算和年度工作計劃等，參見表1。同時，在繼續穩步推進“10年后的東京”計劃所公布的各項對策的同時，東京積極聚焦有新意、先端性及在今后3年內須加速推進的對策，并集中地、重點地展開。此外，東京隨時檢查對策的進展狀況及成果，每年修訂實行計劃。

“實行計劃”是《10年后的東京》和《2020年的東京》規劃跟蹤監測的核心工具，存在著三個明顯的特點：一是兼顧遠期戰略目標和中短期目標任務。“實行計劃”以城市發展戰略規劃的8個目標為中心，不僅制定未來三年的目標、工作任務和資金預算，還確定未來一年中的工作計劃和各項任務計劃的資金預算，從而使城市發展戰略規劃被貫徹落實于城市建設實踐。二是融匯具體工作任務評估和市民意見建議。“實行計劃”對前一年工作任務的監測評估不僅包括對具體工作任務的監測評估，而且包括市民對規劃執行情況的意見和建議。三是結合上一年工作任務評估實施動態調整。“實行計劃”并非三年一變，而是結合上一年工作任務監測評估和下一年工作任務計劃，根據新的發展形勢，每年修訂和完善上一個實行計劃，并制定新的為期三年的實行計劃。

三、東京城市發展戰略的修訂：“大地震”后東京發展新戰略

東京是為數不多在10年內兩次編制城市發展戰略規劃的城市，這源于2011年的311東京大地震。受大地震的巨大影響，東京的行政環境、城市環境、生態環境等均發生了劇烈變化。加上《10年后的東京》規劃已制定滿5年進入了計劃實施中期，東京都政府于2011年修訂了《10年后的東京——東京將改變》，重新編制了《2020年的東京——跨越大震災，引導日本的再生》。通過比較《10年后的東京》和《2020年的東京》兩個戰略規劃，可以有如下三個發現：

（一）規劃目標發生深層改變

首先，目標側重點發生改變。從前三個目標來看，《10年后的東京》分別是“美麗城市”、“環線道路”和“環境負荷小”，側重城市的舒適性，而《2020年的東京》分別是“防災”、“能源”和“環境”，側重于城市的安全性，反映東京災后恢復發展的需要。其中“防災”目標的排名從《10年后的東京》的第4位提升到《2020年的東京》的第1位。其次，目標要求出現變化。對于防災目標，《10年后的東京》提出“創建抗災力強的城市”，《2020年的東京》提出“實現高度的防災城市”，要求提高；對于經濟目標，《10年后的東京》的目標是“提升經濟水平和產業實力確定東京的地位”，《2020年的東京》的目標是“提升產業力讓東京駛上新的增長軌道”，出現轉變；對于交通目標，《10年后的東京》的目標是“三條環線道路”，而《2020年的東京》的目標是“連接海陸空”，明顯提升。對于社會目標，《10年后的東京》的目標是“只要有意愿，人人都可挑戰”的社會，《2020年的東京》在此基礎上還提出“向世界大量輸出展翅高飛的人材”等。第三，目標存在較強連續性。兩個規劃均有8個目標，且八個目標對應的領域比較相似。《10年后的東京》的目標與《2020年的東京》幾乎一一對應，分別對應著環境、防災、交通、能源、高齡、經濟、社會、體育等八個方面，其中，環境目標完全相同，均是“讓東京恢復成為清水環繞、綠意盎然的美麗城市”。

（二）任務舉措發生了適應性修訂

任務舉措對應著規劃目標，規劃目標變化也引起任務舉措進行與之相適應的修訂。一方面，任務舉措的內容出現變化。以防災為例，《10年后的東京》提出將采取一攬子防御地震災害的措施，并將推進最先進的防恐技術和對策，以提高首都東京在國際上的評價和信用，打造具備強大抵御危機能力的城市，《2020年的東京》提出采取集中精力做好城市建筑的抗震工作，最大限度發揮自助和互助使地震災害降低到最小且早日恢復城市功能，強化氣候變化帶來的暴雨等城市型災害對策等。另一方面，任務舉措的形式發生變化。《10年后的東京》的任務舉措是與各個目標相對應的工作任務，及相應的“今后的政策展開”。而《2020年的東京》的任務舉措除了制定相應的政策之外，還提出了“支撐‘2020年的東京的12大項目”。

（三）新戰略規劃充實并強化了新的專項政策

《2020年的東京》明確提出該計劃立足于大震災后的狀況，特別在三個方面致力于政策的充實、強化，分別是：一是防災對策的強化——高度防災城市的構筑。大震災暴露出許多在先前框架下無法對應的狀況，面對可稱得上是日本宿命課題的地震，以及近幾年頻繁發生的局部暴雨等自然災害，有必要構筑完備的高度防災城市，維護城市機能和都民生活。二是能源政策的推進——高效率自立、分散型的能源戰略。東日本大震災發生后的計劃停電及夏天電力供給不足，暴露出之前能源供給系統的脆弱性，必須將能源政策定為城市政策之支柱，從東京開始展開能源戰略。三是國際競爭力的強化——成為亞洲之中核。亞洲諸城市飛躍發展，實現了經濟的高速增長，但日本的國際競爭力相對下降，東京有必要引進跨國公司，以及國內中小企業的協作，創造新技術、新服務，讓東京進化為亞洲的核心。

四、東京城市發展戰略規劃跟蹤與修訂經驗對我國城市的啟示

東京作為擁有3800萬人口的全球超大型城市，其發展戰略規劃跟蹤和修訂的經驗對于我國北京、上海、廣州等超大城市的城市發展戰略規劃具有重要價值。學習和吸收東京城市發展戰略規劃在跟蹤與修訂中的經驗，不僅能夠有效彌補城市發展戰略規劃編制中存在的不足，而且能促進城市發展戰略規劃長期推動和引領城市發展。

（一）增強城市發展戰略規劃的包容性

即使受到東日本大震災這樣的巨大沖擊，東京城市發展戰略仍然保持了較強的延續性，比如《10年后的東京》的8個城市發展目標與《2020年的東京》幾乎對應，分別對應著環境、防災、交通、能源、高齡、經濟、社會、體育等八個方面，見表1。反觀我國的城市發展規劃，能夠在連續兩次《五年國民經濟和社會發展規劃》中延續目標定位的案例也不多見。縱觀我國城市發展的歷程，市委書記和市長工作年限一般不超過10年。在我國城市政府管理者頻繁變動的現實背景下，有必要吸收東京經驗，注重城市發展戰略規劃的可持續性和包容性，保持城市發展戰略注重與國家戰略、城市黨委書記和市長換屆、五年發展規劃等之間的有效銜接。城市發展戰略規劃要留有余地，既能秉承本屆城市政府管理者的思路，又能有效融匯下一屆城市政府管理者的新想法，實現城市發展戰略與城市管理者發展思路的有機結合，匯聚各屆城市政府管理者的發展思路，合力推動城市可持續發展。

（二）提高城市發展戰略規劃的靈活性

城市發展戰略規劃屬于跨越數十年的中長期規劃，其編制過程是基于發展現狀和趨勢探索未知世界、預測未來機遇和挑戰、挖掘資源潛力、凝聚發展共識的過程。但隨著時間的推移，城市發展的內外部環境不斷發生變化，甚至可能出現一些未能預知或無法預知的重大變量，比如東京面臨的大地震，導致城市發展戰略規劃逐漸與現實發展情況不相適應，這就需要增強城市發展戰略規劃的靈活性，適應內外部環境變化的需要。在外部國際環境風云變化、新科技革命和產業革命正在孕育以及中國國內全面深化改革浪潮的大背景下，我國城市將面臨劇烈變化的內外部環境，城市發展的體制機制也可能發生巨大變化，迫切增強城市發展戰略規劃的靈活性，根據外部形勢變化適時采取相對應的、分層級修訂工作。

（三）注重城市發展戰略規劃的操作性

由于期限較長且受到政府換屆等因素影響，城市發展戰略規劃很容易被淪落為口號、文本等“墻上掛掛、嘴上說說”的空文。即使東京沒有受東日本大震災的影響，也會因為城市發展戰略規劃實施時間過半而進行一定的修訂。為此，迫切需要建立可操作的城市發展戰略規劃動態跟蹤機制和修訂機制，預先制定規劃跟蹤的方案和修改規劃的科學機制，明確規劃修訂的法定程序、修改依據和重點內容等，既要避免城市發展戰略規劃的僵化，又要避免城市發展戰略規劃的隨意修改，從而在遇到重大機遇和挑戰時及時修訂原有中長期城市發展戰略規劃，使城市發展戰略規劃動態適應城市發展的現實需要。由于城市發展戰略修訂涉及面廣且對社會影響巨大，建議將城市發展戰略規劃修訂納入地方法制體系。

（四）重視城市發展戰略規劃的銜接性

要重視城市發展戰略規劃與城市空間規劃、五年發展規劃以及專項規劃等的有效銜接。雖然城市發展戰略規劃是中長期發展規劃，但實踐城市未來發展愿景也需要具體、扎實、持續的工作支持，需要對中期、短期的規劃和工作計劃發揮一定的引領作用。我國城市發展工作是由一系列規劃所引導，有長達20年的城市總體規劃，長達5年的國民經濟與社會發展五年規劃，長達3年的政府工作行動計劃，以及每年都要制定的年度工作計劃、方方面面的專項規劃。城市發展戰略規劃是統領各個領域的總體規劃，要重視與其他規劃以及政府績效考核體系的銜接，逐步推進以城市發展戰略指導城市總體規劃和城市五年發展規劃編制，再以城市五年發展規劃指導年度工作計劃編制，引導城市穩定和可持續發展。

參考文獻：

[1]周振華，陶紀明，等.戰略研究：理論、方法與實踐[M].上海：格致出版社，2014.

[2]吳良鏞.“北京2049”空間發展戰略研究[M].北京：清華大學出版社，2012.

[3]郭愛軍，王貽志，王漢棟，等.2030年的城市發展——全球趨勢與戰略規劃[M].上海：格致出版社，2012.

責任編輯：張 煒