承載力視野下的我國城市運行與治理結構優化

導讀：行政區劃作為國家區域管理的重要制度安排，對于區域經濟運行發揮著重要影響。當原有的區劃格局不能適應新型城鎮化的現實需求時，打破行政區劃的剛性約束、通過行政建制的城鄉轉換來適應新型城鎮化的需求，為城鎮的規劃、建設、管理等提供必要的制度支撐，也就成為必然。竹林鎮的發展經歷了一個區劃格局趨于優化、鎮域空間有所擴大、經濟社會茁壯發展、公共服務明顯改善、城鎮化質量顯著提升的發展歷程。

引言

近些年來，我國的城鎮化建設伴隨著城鎮化內涵理解的逐步深化而不斷深入推進。十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，把“建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制，形成促進區域經濟協調發展的機制”作為完善社會主義市場經濟體制重要任務的組成部分，并將統籌城鄉發展擺在了“五個統籌”的首位。黨的十七大報告強調，要堅持把解決好“三農”問題作為重中之重，實行工業反哺農業、城市支持農村，推進社會主義新農村建設，促進城鎮化健康發展。十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步指出，“必須統籌城鄉經濟社會發展，始終把著力構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略”。

黨的“十八大”和中央經濟工作會議，把積極穩妥地推進城鎮化、著力提高城鎮化質量上升到國家戰略，強調實現工業化和城鎮化良性互動以及城鎮化和農業現代化的相互協調，走新型城鎮化道路。全國城鎮化規劃草案擬定的六大指導原則，亦賦予了“新型城鎮化”不同于以往城鎮化的外延和內涵。其中的一些新提法，預示著我國的城鎮化道路將發生重大轉變。

改革開放以來，我國城鎮化采取的是一種以“異地城鎮化”為主的路徑。[1]總體表現為人口的跨區域流動，呈現從西部地區向東部地區集中，從農村地區向特大城市、省會城市和中心城市集中的態勢。“異地城鎮化”主導型發展模式在導致城鎮化空間發育極不均衡的同時，也遠遠超出了大城市的吸納能力，影響到城鎮化的運行質量。為此，探索一種更為均衡的城鎮化推進思路，大力推進“就地城鎮化”，也就成為新時期我國城鎮化的一個重要改革方向。

黨的十八屆三中全會公報《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出了“優化行政區劃”等戰略上政區改革的總體部署。《國家新型城鎮化規劃》也提出“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市”的具體改革路徑。

行政區劃作為國家區域管理的重要制度安排，對于區域經濟運行發揮著重要作用。當原有的區劃格局不能適應新型城鎮化的現實需求時，打破行政區劃的剛性約束，通過行政建制的城鄉轉換來適應新型城鎮化的需求，為城鎮的規劃、建設、管理等提供必要的制度支撐，也就成為必然。我國的小城鎮數量眾多、分布廣泛，在區域城鎮體系中處于基礎環節，在統籌城鄉發展領域發揮著不可替代的功能。2000年以來，我國農村基層政區改革工作不斷深化，通過大規模的鄉鎮撤并和中心村建設，降低了行政成本，優化了空間發展資源，有力地推動了農村城鎮化和農村經濟的發展。

一、農村新型城鎮化的竹林經驗

鞏義市竹林鎮作為河南省“三化”協調發展的縮影和新型城鎮化進程的典范，[2]在城鎮化與工業化的互動和農村基層政區體制改革等方面進行了大膽的嘗試，積累了不少有益的經驗。為此，筆者曾經跟隨導師劉君德教授前往河南省鞏義市竹林鎮進行調研，試圖從行政區經濟視角，分析其撤村建鎮、帶動鎮域發展的成功經驗。

回顧竹林鎮的發展歷程，可以發現，在發展初期，竹林面臨著許多難以克服的困難。一方面，基層政區格局相對破碎，人口布局高度分散，導致經濟社會資源難以聚焦，不利于工業化規模經濟優勢的實現；另一方面，土地資源和耕地資源異常緊缺，再加上農業經濟和工業經濟基礎均發育不夠，導致農村城鎮化動力明顯不足。因此，進行基層政區體制改革，積極培育小城鎮，加快工業化步伐，通過產業驅動和體制創新進一步提高城鎮化的運行質量，也就成為竹林走農村城鎮化道路的關鍵。

總體來看，竹林的發展經歷了一個區劃格局趨于優化、鎮域空間有所擴大、經濟社會茁壯發展、公共服務明顯改善、城鎮化質量顯著提升的發展歷程。

（一）著力改善人地關系，努力優化空間布局和土地利用

竹林過去曾經是一個貧窮落后的小山村，地處丘陵地區，山高坡陡，石厚土薄，嚴重缺水，土地資源匱乏，耕地最大的地塊不足10畝，自然生態環境惡劣，人地關系相當緊張，是名副其實的窮山溝。“地無三分平，吃水貴如油”，就是竹林當年真實的生活寫照。

城鎮化離不開人口和產業的空間集聚，而土地資源有限，水資源短缺，成為竹林城鎮化建設面臨的硬傷。鑒于原有的空間范圍難以滿足竹林村集體經濟日益壯大的需要，基層政區的調整也就成為必然。1994年11月，經河南省人民政府批準，竹林撤村建鎮。經過3次行政區劃調整，鎮域面積有所擴大，發展空間不足的問題得以破解。為了解決用水難題，竹林先后投入7900多萬元，從32公里外經四級提灌，引黃入竹，建設萬噸水廠，徹底解決了竹林千百年來嚴重的缺水問題。

有限的土地資源迫使竹林必須走土地集約利用型的工業化和城鎮化發展道路。在城鎮空間布局方面，竹林早在建鎮初期就進行了產業園區集聚規劃。近年來，隨著面積的擴大和人口的增加，竹林又對鎮域規劃進行了調整。為了進一步集約利用土地，鼓勵人口集中居住，竹林還積極引導居民到鎮區居住，騰出更多的土地資源。通過實施“兩高一帶”戰略（企業高度集中、居住高度集中、帶動第三產業發展），統籌規劃建設新型工業區、居住商貿區、旅游休閑區、高效農業區，繁榮發展第三產業，培育新興工業，在優化城鎮布局的同時，做到了工、農、交、商、旅及各項社會事業的協調發展。[3]2011年，竹林鎮新建住宅樓30多棟、住房700多套，2012年新建住宅樓20棟。預計經過3年努力，竹林的集中居住人口將達95%以上。

進入新世紀，按照貫徹落實科學發展觀的要求，竹林開始注重轉型發展、協調發展、可持續發展，通過生態環境保護和建設生態文明，堅持走科技含量高、經濟效益好、環境污染少的新型工業化發展道路。提出了“生態立鎮”、“旅游興鎮”的發展戰略，依托當地旅游資源，加快生態旅游景區建設。樹立了綠色發展的理念，通過植樹造林和退耕還林等一系列措施，顯著地改善了當地的生態環境。與之相應，還積極轉變發展方式，由原先的資源索取型向資源節約和環境保護型轉變。“片片新竹已成林，鳥語花香沁人心”已成為新時期竹林鎮良好生態環境的真實寫照。[4]

（二）扎實推進基層政區體制改革，打造適宜的制度環境

竹林于1994年撤村建鎮，歷經1994年、2006年、2009年和2012年四次行政區劃調整，先后有9個村并入竹林，鎮域面積由建鎮之初的7.5平方公里擴展至如今的27平方公里。目前城鎮建成區面積5.2平方公里，下轄7個社區居委會，常住2萬人。

回顧竹林鎮工業化和城鎮化的探索及其基層政區行政區劃體制改革的實踐，顯而易見，基層政區行政區劃體制改革的及時推進為竹林的工業化和城鎮化奠定了理想的制度環境。竹林建鎮后，實施了一系列城鎮管理體制的改革和創新工作。[5，6]

人事制度方面，本著“簡政放權，轉變職能，強化服務”原則，所有機關干部一律實行聘任制，能上能下、能進能出，工資與績效掛鉤，實現了資源統籌、職能整合、運轉順暢。

土地制度改革方面，把土地所有權和經營權收歸集體，實現土地集中開發。對自愿放棄宅基地到鎮區居住的村民進行補貼，按人口免費發放口糧，優先錄用村民到企業上班，解決了農民的就業和生活問題。

人口管理和戶籍制度方面，撤銷村級組織，設立社區居委會，全面實施“村改居”，先后兩次將全鎮農民轉為居民，成為河南省首個“全居民鎮”。

組織架構方面，竹林由村級集體經濟組織起步，逐漸發展成為鎮級建制，人口、政區空間和經濟社會發展對管理的壓力增大，但是鎮政府機構設置并沒有隨之膨脹，不搞上下對口，始終保持“低成本、高效率”的運行體制。

當然，竹林之所以能夠把握住時代發展的脈搏，組織隊伍建設功不可沒，他們以敏銳的眼光和精明的頭腦保證了竹林發展思路制定的準確性。堅決擁護黨的領導，帶頭人敢闖敢干，領導班子長期穩定，干部隊伍團結緊密，群眾積極響應。這些因素都化為“竹林精神”的具體體現，從各方面為竹林鎮經濟社會的穩步發展和新型城鎮化的推進提供了牢固的組織和體制保障。

（三）積極培育優勢產業，不斷提升城鎮化的產業支撐能力

發展是硬道理，城鎮化離不開強有力的產業支撐。在農村工業化道路上，竹林一直在積極尋求產業支撐，借機增強城鎮經濟實力，探索與城鎮化發展階段相適應和匹配的工業發展模式。在經濟發展起步階段，竹林靠山吃山，依托本地資源，優先發展耐火材料和石料生產，努力培育耐火材料和制藥兩大支柱產業。待到經濟基礎趨于雄厚之后，又順勢及時調整產業政策，改造耐火材料等傳統產業，提升醫藥等優勢產業，積極發展鐵路機車專用件、電子、食品、保健等新型產業。[7]可見，隨著工業化進程的深入推進，產品結構不斷優化，由“粗、大、笨”向“高、精、尖”方向發展；產業層次不斷提升，由資源開采型向產品深加工、由勞動密集型向技術密集型、由產品經營型向資本運作型的轉變。

在工業發展思路方面，竹林曾經面臨著幾次重大抉擇，但都緊緊把握住了歷史的發展機遇，堅持了正確的經濟發展目標，為農村城鎮化奠定了扎實的經濟基礎。一是1983年召開的“七天七夜”大會（號稱竹林的“三中全會”），在個體經濟優先還是集體經濟優先的選擇上，確立了“大力發展集體經濟，堅持兩個文明一起抓，走共同富裕的道路”的發展思路。會議召開當年，村集體就創辦了第二耐火材料廠和煤礦兩個大項目。二是1987年的“林場會議”，會議提出了“一廠上一個新項目，開發一種新產品，攀一家新高親”的要求，并在5年內實現年工業產值超過5000萬元的目標。三是1992年的“翱翔會議”，在黨委領導下，竹林鎮抓住機遇，引進了一批科技含量高、環境污染少的工業項目，把竹林的經濟發展推向了一個新的經濟發展階段。四是1997年的二次“三中全會”，在集體經濟向股份制經濟轉軌方面統一了思想認識。五是2004年的新啟程會議，這次會議制定了更高的發展目標：打響竹林品牌，創新發展模式，擴大招商引資。

（四）高度關注小城鎮功能培育，切實提高城鎮化的運行質量

城鎮是產業發展的空間載體，產業發展為城鎮發展提供動力支撐，兩者相輔相成，相伴而生。倘若城鎮發展沒有產業支撐，缺乏人氣與活力，即便形態再漂亮，終將是“空城”。同樣，產業沒有城鎮依托，即便再高端，也只能“空轉”。[8]

因此，積極培育小城鎮的綜合服務功能，在進一步提高城鎮化運行質量的同時，也有助于促進各類空間資源的集聚，為實現產城融合提供了全面的資源支持。通過完善基礎設施建設和公共服務設施建設，讓居民切身享受到不亞于城區的優質公共服務，成為農村城鎮化的基本內涵所在。

基礎設施建設方面，按照“統一規劃，合理布局，綜合開發，配套建設”的原則，全面完善公共設施。規劃建成了工業、居住、文化、行政、商業和旅游6個園區。先后投資6億元，新修和拓寬道路38條，完善小城鎮道路網絡，實現了戶戶通硬化路。建成11萬伏變電站、郵政電訊大樓等公用設施以及廣播電視網絡以及全鎮公共安全預警系統。

社會公共事業方面，投資1100萬元，新建了中小學和中心幼兒園。兒童從幼兒園到初中實行免費教育。投資580萬元，建設竹林衛生院，配備專職醫務人員15名，實現群眾小病不出鎮。在居民集中居住區，建設小游園12個、全民健身苑18個。還建成竹林賓館、竹林會堂、全國百家期刊閱覽室、文化館、老年活動中心、電視臺等各種文化設施，成立大鼓隊等業余文化組織，不斷豐富群眾的精神文化生活。[9]

社會保障方面，建立和完善居民最低生活保障制度，免除了群眾的全部統籌提留，承擔孤寡老人的一切贍養費用。對生活有困難的孤寡老人，村里每年給予500元以上的補助；對喪失勞動能力的退休老黨員、老干部，村里報銷50%到70%的醫療費用。

總之，隨著基礎設施和公共服務設施的建設，小城鎮的綜合功能趨于完善，水、電入戶率均達到100%，廣播電視入戶率達到85%，電話入戶率98%，寬帶入戶率達到32%。現已基本實現電力、道路、管網等基礎設施齊全、土地集約利用、城鄉協調發展的良好格局，居民生活質量顯著改善。[10，11]竹林先后被授予國家衛生鎮、全國環境優美鎮、中國新農村建設明星鎮、中國小康建設十佳紅旗鎮、全國生態文明示范鎮等稱號，進入國家可持續發展實驗區、聯合國可持續發展試點行列，先后榮獲首屆中國人居環境范例獎、聯合國改善人居環境最佳范例獎等榮譽。

二、農村新型城鎮化的理論借鑒

在我國，由于行政區的經濟職能較為突出，使得區域經濟的發展帶有濃厚的行政色彩，突出地表現為行政區劃對區域經濟的剛性約束，劉君德教授將其概括為“行政區經濟”現象。[12]在不同區域之間經濟利益的爭奪與沖突行為的背后，往往是各級政府行政力量的相互對抗，因此，長期以來關于我國行政區經濟現象的分析往往著眼于其負面影響。[13]事實上，我國改革開放以來全國經濟社會建設所取得的矚目成就，很大原因要歸功于各級地方政府積極性的充分調動，這恰恰是成功運用“行政區經濟”規律來謀求區域經濟發展的最佳驗證。

行政區劃作為權力的空間投影，對于區域經濟的運行產生著深遠的影響。改革開放以來，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立和健全，區域經濟的運行逐漸由縱向為主的計劃經濟轉向以橫向為主的市場經濟過渡，客觀要求行政區劃的結構體系向減少層級、擴大幅度的方向轉變。在上述背景下，我國在全國范圍陸續開展了以鄉鎮撤并和中心村建設為主要內容的基層政區行政區劃體制和管理體制改革工作，通過空間資源整合和體制創新，來助推當地區域經濟的發展和農村城鎮化建設。

在這方面，竹林鎮農村新型城鎮化的探索取得了驕人的成就，其發展思路和做法具有很強的代表性和典型性。回顧竹林鎮基層政區行政區劃體制改革的實踐，不難發現，基層政區的體制創新成為竹林實現新型城鎮化目標的強大隱形推力。對于竹林來說，特殊的地理環境決定了行政區劃調整是解決其發展空間狹小的必由出路。從一定意義上講，無論是行政建制的升格，鎮域面積的擴大，還是基層管理體制的創新，都有效地調動了基層政府參與地方經濟社會發展的積極性和創造力，都是對加快當地工業化和農村新型城鎮化步伐的及時回應。反之，在正確的工業化思路引領下，竹林的經濟基礎得到顯著增強，小城鎮建設初具規模，客觀上也為基層政區體制的改革奠定了必要的前提條件。

可以說，工業化戰略和基層區劃體制創新成為竹林農村新型城鎮化的兩條關鍵發展主線。如果說，強有力的產業支撐有助于為農村城鎮化提供持久的動力支持，區劃建制的升格與政區版圖的擴大有助于匯聚農村城鎮化和工業化建設所必需的空間資源，那么，包括土地制度和戶籍制度在內的一系列配套管理體制的改革與創新則從更深層面為竹林城鎮化與工業化的健康運行掃除了制度障礙。

竹林基層政區體制改革的實踐就是成功運用行政區經濟規律，探索新型城鎮化發展思路的鮮活案例。通過工業化帶動城鎮化，以產業集聚促進產城融合，以城鎮化統籌城鄉發展，以基層政區體制創新為城鎮化和工業化以及農民的市民化提供制度保障，實現了“村變鎮、鎮變城、村改居”，探索出一條竹林特色的統籌城鄉發展的新思路，走出一條以資源節約、效率優先、產業驅動、改善居民生活質量為核心的新型城鎮化道路。

隨著我國新型城鎮化的推進，必然會對城鄉行政區劃體制帶來挑戰和壓力，進而對區劃體制改革提出新的要求。[14]當前，在我國新型城鎮化道路趨向多元化的今天，把握行政區經濟規律，更加注重區劃制度建設，科學論證，完善設市制度，可能會成為今后推進城鎮化的重要驅動力量。需要強調的是，應當辯證地看待“行政區經濟”現象的利弊效應，[15]在高度關注行政區經濟規律負面效應的同時，也要把握時代特征，利用好“行政區經濟”規律，發揮行政區對經濟區的促進作用。努力調動地方政府經濟社會發展的積極性，服務于我國城鎮化建設的全局，同時也要努力避免“建制城鎮化”的形式化做法和濫用傾向。展望未來，我國的“行政區經濟”理論還需要不斷檢驗、修正、豐富和完善，以進一步指導中國實踐。

說明：本文是作者跟隨導師華東師范大學中國行政區劃研究中心主任劉君德教授，前往河南省鞏義市竹林鎮進行調研基礎上完成的研究報告，特此致謝！

參考文獻：

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[3]竹林.河南新型城鎮化發展的典范[DB/OL].2013-01-11[2015-06-26].http：//ws.chinadaily.com.cn/2012/0820/83596.shtml.

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[5]竹林鎮：打造生態宜居繁榮現代新竹林[DB/OL].2013-01-11[2015-06-26].www.town.gov.cn/csxwlb/201203/29/t20120329_534109.shtml.

[6]竹林鎮黨委，竹林鎮人民政府.積極探索制度機制改革 促進小城鎮可持續發展——國家可持續發展實驗區論壇暨學術年會典型發言材料[C].2007（11）.

[7]林紅兵，王留彥.中原大地上那一片美麗的紅葉[DB/OL].2011-11-14[2015-06-26].http：//news.xinmin.cn/domestic/gnkb/2011/11/14/12677420.html.

[8]張道剛.“產城融合”的新理念[J].決策，2011（1）：1.

[9]林紅兵，王留彥.中原大地上那一片美麗的紅葉[DB/OL]. 2011-11-14[2015-06-26].http：//news.xinmin.cn/domestic/gnkb/2011/11/14/12677420.html.

[10]河南省城科會，鄭州市城科會，鄭州市建委，竹林鎮新型城鎮化成就與經驗調研組.成功的實踐 歷史的跨越——竹林鎮新型城鎮化建設成就與經驗調查報告[DB/OL].2012-03-13[2015-06-26].http：//www.zzrd.gov.cn/html/news/46/2012-03/13/3890.html.

[11]河南鞏義市竹林鎮：新型城鎮化的典范[DB/OL].2012-04-05[2015-06-26].http：//henan.people.com.cn/news/2012/04/05/607679.html.

[12]劉君德.中國行政區劃的理論與實踐[M].上海：華東師范大學出版社，1996.31.

[13]舒慶.從封閉走向開放——中國行政區經濟透視[M].上海：華東師范大學出版社，2003.

[14]劉高.新型城鎮化視閾下的行政區劃體制改革研究[J].天津城市建設學院學報，2013（4）.

[15]馬祖琦.“行政區經濟”的弊端及其解決方略[J].城市問題，2010（6）：79-84，90.

■責任編輯：張 煒