跨國比較公共部門透明度

過去幾年中許多國家公共部門實體出現了財務透明度得以提高、信息披露得以增強這一明顯轉變趨勢。該報告對中國、意大利、西班牙、德國、美國的信息披露情況及改革措施進行了比較。

為尋求融資渠道的多元化，上述各國的地方政府將繼續改善其信息披露，而相關改善措施包括更為頻繁和及時的財務披露以及采用權責發生制。一般而言，采用權責發生制會計方法更能準確體現公共部門實體的債務與負債情況。全球各地方政府所采用的會計與披露標準仍存在較大差別，甚至同一司法管轄地的各級政府之間的會計與披露標準也會有所不同。

中國方面，地方政府正努力提高會計標準以吸引資本市場融資，同時降低其對于通過第三方舉借債務這一傳統但缺乏透明度的融資渠道的依賴性。

歐洲方面所發生的轉變部分原因是主權債務危機爆發后，歐洲各地方政府努力證明其財務抗沖擊能力有所增強。

美國方面近期發生的變化是養老金引入更高披露標準。

中國：實現財政透明度仍有很長的路要走

作為改革深化措施的一部分，中國正努力提高地方政府的會計與財務披露標準，以使其實現自發自還，從而終止其對于通過第三方舉借債務這一傳統但缺乏透明度的融資渠道的依賴性。正在發生的變化包括引入權責發生制財務報告體系，以及對地方政府確立更為嚴格的會計標準。但迄今中國仍缺少最新的地方政府債務數據，這是提高透明度的一大障礙。最近公布的中國地方政府債務總額仍是2013 年6 月公布的人民幣17.9 萬億元 （2.9 萬億美元） 。

2015 年1 月1 日中國開始實施新預算法，這是中國在改革其公共財政體系方面迄今所采取的最重要的措施之一。新預算法撤消了之前地方政府不得直接舉債這一禁令，從而為其首次實現自行直接發債鋪平了道路。

新預算法亦包括向潛在投資者提供更為透明的地方政府財務數據，包括轉而采用權責發生制等舉措，并要求地方政府在2020 年之前報告其資產負債表上的債務規模。上述措施可使投資者更容易把握地方政府的收入、支出、運營成本以及現金流。

補充措施包括建立嚴格的財政與預算會計框架，以支持地方政府的多年財政規劃及信用評級，并實現宏觀經濟的穩定性。上述計劃亦有助于加強地方政府的審計與披露制度。

我們預計作為公共財政改革計劃的一部分，中國政府將穩步推行上述措施。不過在2020 年上述計劃實施的措施完全推行之前，有關地方政府債務和杠桿率的透明信息可能仍將匱乏。有關地方政府借貸的最新數據仍是2013 年6 月公布的數據，總額為人民幣17.9 萬億元。

中國地方政府債務管理薄弱，由于之前中國禁止地方政府直接借貸，地方政府不得不通過第三方，如地方政府融資平臺舉債。

2015 年1 月，財政部要求省級政府更新并審核當月上報的債務數據，并要求糾正債務數據錯報漏報等問題，比如將未來計劃借款列為存量債務的一部分。財政部嚴查地方政府債務數據，反映中國地方政府債務問題普遍存在不確定性。

現有報告體系是基礎

中國地方政府現有會計框架仍處于初步階段，例如，開支并未歸類為經營性支出或資本支出，而是根據具體用途來劃分，如健康、教育或市政服務等。

當前預算項采用現金收付制的會計準則。地方政府財政報告一般包含4 本獨立管理賬目：（1） 一般預算；（2） 政府基金；（3） 社保基金； （4） 國有資本管理。如上海市政府賬目所示 （見附錄圖表8） ，其中最重要的是一般預算賬目，該賬目涵蓋了收入 （包括稅收收入和非稅收入） 以及各項支出。地方政府財政報告合并了下級政府財政，個別區縣的未合并信息也予以編列。

每年地方政府立法部門都會審議初步預算報告和最終結果，一旦獲立法機構通過，附有統計表的預算報告將在地方政府財政部門網站上予以公布。

意大利：會計改革提高財政透明度

意大利地方政府正處于重大會計改革的最后階段，該改革計劃旨在令政府財政更加透明，并且更易于比較。該改革計劃于2009 年推出，并將于2017 年最終完成，改革完成后，意大利地方政府將符合歐洲會計體系 （ESA95） 。而該項改革的主要內容是2015 年起執行新的修正的權責發生制，并于2017 年引入完全的權責發生制及合并賬目。

新的披露標準將令意大利地方政府更具可比性

按照新的修正的權責發生制標準，所有意大利地方政府必須將其支出納入明確定義的各個類別，而這相當于按醫療、交通和教育等公共管理部門劃分。在引入新的標準之前，各地方政府采用自己的會計分類，這令地方政府之間進行直接比較及與中央政府比較非常困難。

一次性重述可提高透明度

2015 年上半年，地方政府將根據新的修正的權責發生制標準重述其2014 年底的應付與應收款項。根據新標準，支出將在相關服務實際提供時予以確認，而此前做支出決定階段支出就可予以確認。

該重述可導致由于對無法回款的應收款項進行減記而出現一次性赤字，這可能包括未付費用與收費，或因缺少適當的資本投資項目而無法收取的與中央政府轉移支付相關的應收款項。但任何此類減值對地方政府所造成的財務影響有限，因為此類赤字最長可在30 年內進行攤銷。

未來我們預計所有意大利地方政府應收款項將大幅減少，因為新的會計準則中支出的確認與現金流支出連接更為緊密。我們預計與資本支出相關的應收款項所受影響最大，因為資本投資成本將在項目使用年限內進行分期確認，而不是先期予以確認。

到2017 年意大利地方政府需要編制合并賬目。協調標準將令意大利地方政府編制含有附屬公司，特別是醫療保健類附屬公司賬目的合并財務報表更加容易，而醫療保健是意大利各地方政府支出最多的領域。這亦鼓勵一些地方政府通過設立專門的醫療保健司庫管理職能部門對醫療保健系統實現集中式控制。這有助于各地更好地管理醫療保健部門的付款，從而避免以往曾出現的對醫療保健供應商債務大量累計的情況。

西班牙：危機促進披露水平的改善

自2008年金融危機爆發以來，西班牙地方政府的財政披露已變得更為透明，部分原因是中央政府已經把改善披露作為地方政府參與2012 年起開始實施的流動性支持機制的一個前提條件。

透明度有所提升

于2001年頒布并于2012 年修訂的西班牙“財政可持續性與預算穩定法”（FinancialSustainability and Budgetary Stability Law） 所確立的透明原則要求西班牙地方政府公開信息，以說明其在實現中央政府每年所確立的預算穩定性目標方面所取得的進展。

根據這一法律，地方政府負責在財政部和公共行政部網站上發布初步及已實現年度預算。此外，地方政府必須公布以權責發生制和現金收付制編制的月度預算執行數據。而市政府只需公布其初步及最終已實現的年度預算，但市政府必須向財政部和公共行政部，以及西班牙央行披露其年底債務余額。

地方政府被要求進行信息披露以根據歐洲會計體系 （ESA） 統計預算執行數據。西班牙已從2003年起開始執行歐洲會計體系。

各地最終赤字所占GDP 比例將于每月在財政部和公共行政部網站上予以公布。財政部負責西班牙公共部門的財政與預算披露。

Fondo de Liquidez Autonomico （FLA） 和Fondo Para la Financiacion del Pago a Proveedores （FFPP） 是西班牙政府對于地方政府的兩個主要支持機制。上述兩個支持機制要求參與地方每月向中央政府匯報其以現金收付制和權責發生制編制的流動狀況以及預算執行情況。相關信息將由政府予以公布。

對西牙地方政府供應商的債務的累計形成了一定挑戰，因為大部分地方政府債務為表外債務，在公共賬目中并未入冊，或者是隱藏債務。為進行補救，西班牙地方政府被要求披露其包括未付供應商賬單在內的所有負債。

地方政府也被要求公布其平均付款期，因此所有供應商均能通過支付系統跟蹤其未付賬單的進展。若某地方政府的付款超過了最長付款期，則可能會遭處罰，或者中央政府的轉移支付可能會遭部分扣除。根據預算穩定法，突破赤字上限的地方政府必須提供解釋，并制定計劃在3 年內將赤字重新降至上限以下的具體措施。此類減赤計劃將向公眾披露并接受嚴格監督。

德國：權責發生制越發頻繁

現金收付制仍是德國各州所主要采用的會計方法，但一些地區已自愿采用權責發生制，以改善其透明度及信息披露。

預算法則在聯邦層面已經法律予以確認

預算法則在聯邦層面已經法律予以確認，但各州所采用的會計方法不一。公共部門會計標準在德國預算基本法 （“Haushaltsgrunds?tzegesetz”） 和預算法 （“Haushaltsordnung”）中已經予以確定。盡管所有16 個州和聯邦政府一樣采用預算基本法，由于所采用的預算法有所不同，各州的會計處理存在差別。

德國各州的賬目予以公開。披露標準通常較高，所有各州披露的信息項保持一致，包括財務表現和債務指標等。但各州無需披露羅列所有資產與負債項，包括養老金債務在內的資產負債表。

各州分別向財政部和德國聯邦統計局 （DESTATIS） 匯報，而后者將定期發布德國各州財務表現和債務數據報告，即“Kassenergebnisse”。Kassenergebnisse 是歐盟統計局EUROSTAT 編制歐洲各國財政表現報告的基礎。

財務審計由各地審計法院實施，在發現不合規情形時，審計法院有權要求進行修改。根據德國2009 年穩定公約，各州亦需每年向穩定理事會 （Stability Council） 進行匯報，而穩定理事會的成立旨在避免各州及聯邦政府層面出現潛在的預算問題。

權責發生制報告并非硬性要求

德國各州從法律角度而言擁有自治地位，因此可自由確定其會計準則和披露標準。根據德國聯邦法律，德國各州要求公布現金流賬目，該會計方法并不將其資產負債與年度表現直接關聯，德國各州并無義務按權責發生制進行匯報，而權責發生制可提供全套關聯報表。

但德國一些州自愿發布權責發生制賬目作為補充。2009 年，德國黑森州成為第一個按權責發生制發布含資產負債表、損益表和現金流量表在內的財政報告的非市州。上述報告根據德國通用會計準則編制，且披露標準和企業披露標準大致保持一致。

德國下級政府層面，權責發生制近年來已成為德國大多數市府所采用的標準會計方法。既是州又是自由市的漢堡自2006 年起開始按權責發生制披露其賬目，并于2015 年開始按權責發生制披露其預算計劃。采用權責發生制將首次完全暴露德國各州較高的養老金負債缺口。

美國：成熟的會計標準持續改進

美國州及地方政府通常需要公布經審計的年度財務報告，其中多數選擇使用政府會計準則委員會 （GASB）制定的會計準則。這些準則要求按照權責發生制編制合并財務報表，同時對于以稅收提供資金來源的特定活動，按照修正的權責發生制編制財務報表以作為補充。最近GASB 準則的調整引入了更高的養老金融資披露標準。美國各州及地方政府財務信息披露在證券交易委員會（SEC） Rule 15c2-12 管轄之下，在一些情況下還需遵照各州的要求。根據SEC 法規，發行人向市政債券決策委員會遞交披露信息，后者將這些信息發布在其網上信息平臺EMMA 上，向投資者公開。根據Rule 15c2-12，發行人可以靈活決定需要公開哪些信息。當債券發行時，發行人執行一份后續披露協議 （Continuing Disclosure Agreement），其中明確列出其計劃披露的信息，主要包含年度財務和非財務數據以及重大事件公告。通常情況下，政府并不提供月度或季度業績等臨時財務報告。

財務報告標準設計完善

美國州及地方政府會計準則是由獨立的GASB 制定的。GASB 準則的使用并非監管機構的規定，但一些州要求當地政府這樣做。事實上，所有州和大多數地方政府都遵循GASB 準則。新澤西州的市/縣是主要的例外，它們采用該州制定的“法定”會計標準。GASB 準則要求兩套財務報表：政府層面財務報表 （Government-Wide Statements） 和基金財務報表（Fund Statements）。這些報表報告相同的活動，但合并水平不同，其中一些活動使用不同的記賬方法。

1） 政府層面財務報表反映政府財務的整體表現，按照權責發生制編制，包括一份資產負債表 （凈資產表） 和一份損益表 （活動表）。在該層面報表中沒有現金流量表。

2） 基金財務報表反映更具體的財務表現，將政府活動細分為更小的被稱之為基金的記賬單元。政務基金（Governmental Funds）和公共事業基金 （Enterprise Funds） 是主要的基金類型。

政務基金一般反映政府活動和項目，如資金來源于稅收或政府間收入的教育、警務和消防服務。這些數據按照類似于收付實現制的“流動財務資源”或“修正的權責發生制”來編制。因此，政務基金的資產負債表不包括非流動資產（如資本性資產） 和非流動負債。

公共事業基金反映的是資金主要來自水費或路費等用戶付費的活動，按照權責發生制編制。該類報表包括一份資產負債表 （凈資產表）、一份損益表 （收入、費用和凈資產變動表） 和一份現金流量表。

多數地方政府的財務報表通常由專門從事政府會計的私人會計師事務所進行審計，一些州要求地方政府財務報表由一名獨立選出的州審計官來審計。各州自身的財務報表可以由州審計官或私人會計師事務所進行審計。盡管GASB 鼓勵地方政府在財年結束6 個月內公布經審計的財務報表，但很多地方政府 （尤其是規模較小的地方） 公布審計報告的時間超過這一目標。

養老金信息披露近來有所改善

最近財務報告準則中最突出的變化在公共養老金計劃方面。新準則要求更及時披露養老金融資數據、改變養老金資產和負債的計量，以及公布年度成本的更多細節。穆迪認為，這些變化可以提供養老金計劃融資的更清晰趨勢，并增強不同養老金計劃之間的可比性。

（本文來自穆迪投資者服務公司，報告有刪節）