基于實施效果來探討城市總規實施評估的意義

摘要：城市規劃評估按對象可大體分為三類：對規劃制訂程序和內容的評估、對規劃實施過程的評估以及對規劃實施結果的評估，針對三個方面分別有相應的評估重點與方法[1]。本文將結合《揚州市城市總體規劃（2012-2020）》的編制，從上輪規劃實施結果的角度評價其對城市規劃的影響，存在的問題并提出可能的改進辦法，強調對規劃實施結果評估的必要性，希望籍此對新一輪的總規起到一定的啟示作用。

關鍵詞：城市總體規劃；實施效果；規劃評估

前 言

2009年4月，住房和城鄉建設部頒布了《城市總體規劃實施評估辦法（試行）》，旨在評價總體規劃實施的效果、發現實施中存在的問題和原因、提出相應的對策措施。新加坡在“規劃法令1985”中明確規定，“總體規劃每五年必須至少檢討一次”[2]。我國的《城市總體規劃實施評估辦法》（試行）規定：城市總體規劃實施情況評估工作，原則上應當每2年進行一次。江蘇省建設廳關于印發《江蘇省2030年城市總體規劃修編要點》的通知（蘇建規〔2009〕91號）也強調了做好現行總體規劃實施評估的重要性，明確提出：對現行城市總體規劃的實施情況要進行認真總結和評估，準確把握城市發展的重點問題，為新一輪總規打下基礎[3]。

本文將結合《揚州市城市總體規劃（2012-2020）》的編制，從上輪總規實施結果的角度對開展總規定期評估的必要性作一嘗試性探索分析。該評估是將實施結果與上輪規劃確定的階段性藍圖進行對照，評價其符合的程度與廣度，并籍此對新一輪的總規起到一定的啟示作用，從而印證城市總體規劃實施情況評估工作的必要性。

1 便于適時協調社會經濟與城市空間發展的關系

從城市發展的客觀規律來看，城市社會經濟發展與城市空間結構之間存在著由適應與不適應乃至重新適應的動態調整與平衡關系[4]。當社會經濟發展背景、速度與發展目標變化時，城市空間結構也必須作出相應調整。

《揚州城市總體規劃（2002—2020）》編制時，正是城市化進入一個高速發展的階段，城市人口與用地規模擴展迅猛，規劃要求對未來二十年的城市發展作出準確的判斷。事實證明，五年來，依據02版總規，在強化規劃的空間調控能力，有效整合城鄉資源，加快中心城區升級和品位提升，推進城鄉一體化協調發展方面取得了較為顯著的成效，當時的總規確實有效地引導了揚州快速城市化時期空間格局的演變，但隨著社會經濟快速發展的同時，城市發展方向也有所改變，城市規模快速增長，城市建設空間超過了總規預測的速度快速發展，特別是隨著寧通鐵路、揚州火車站和蘇中機場的開工建設，以及當前面臨的國家加快重大基礎設施投資建設等拉動內需的新形勢，給揚州市城市的發展帶來了積極且深遠的影響，現行的總規已難以繼續有效支撐城市發展的空間布局。如下圖1所示：

（圖1-a）2002-2020版總規的市域城鎮空間結構為“一心四城、兩軸多鎮” [5]。

（圖1-b）2012-2020版總規的市域城鎮空間結構為“一核三副、一帶一軸” [6]。

a.市域城鎮空間結構規劃圖（2002-2020） b.市域城鎮空間結構規劃圖（2012-2020）

圖1 新舊市域城鎮空間結構規劃圖

為此，對上版的總體規劃的實施回顧評價顯得尤為重要，迫切需要對城市空間格局進行優化，從而更好地滿足于社會經濟發展的需求。在新版總規的編制過程中，已經注意到在城市社會經濟快速發展的態勢之下，揚州主城已經與江都、儀征在空間上表現出越來越顯著的一體化趨勢，都市區正從單純的低成本用地擴張向區域協作分工轉變，整合江都、儀征，構建揚州都市區的發展趨勢已經非常明朗。

2 為開展城市總體規劃調整、修編提供決策依據

對現行城市總體規劃的實施情況進行定期認真總結和評估，動態了解城市總體規劃的實施狀況，分析城市發展和建設的實際情況與城市總體規劃之間的實施差距，對規劃實施中存在的偏差和問題，進行專題研究，提出完善規劃實施機制與政策保障措施的建議，為新形勢下的總規提供指導和決策依據。

結果表明：上版總規在彰顯揚州特色、提升城市品質方面和引導城市功能合理布局，促進城市人居環境的提升方面起到了重要作用，但是，在產業結構方面的研究不夠深入，仍需優化調整，交通引導城市發展不夠，名城保護發展工作依然繁重，規劃提出的多項指標從目前來看也突破了當初的規劃預測，如：規劃預測2020年中心城區城市人口100萬 ，而實際在2011年人口即達到了149.5萬。面對規模的問題，新版總規也提出了應對策略及措施，規劃提出：在確保近5年建設用地的前提下，各區明確近期建設面積和用地范圍，其余用地作為備用地，今后視城市建設情況通過規劃修編予以調整，確保建設用地總面積控制。規劃2020年揚州市區總人口320萬人，城鎮人口約256萬，城鄉建設用地規模控制在543平方公里。其中：中心城區城市人口達210萬人，城市建設用地規模230平方公里，如下圖2所示。

圖2 中心城區土地利用規劃圖（2012-2020）

因此，揚州上版城市總體規劃實施回顧評價的主要結論，能夠為上級主管部門批準開展新一輪的城市總體規劃提供決策依據與支撐，從而能夠更加理性、合理地確定新的規劃內容。

3 可以更好地保證城市總體規劃的執行，推動城市發展

上版總規的可實施性較高，對整個城市的實施計劃把握的較好，也有效指導了下層次的規劃，但是也存在著一些問題，如：規劃部門的建設規劃完成后，在實際工作中往往得不到及時的執行，或者在施行過程中會遇到各種阻力。因此，需要對上版總規的實施效果進行及時回顧，總結成功的經驗，分析遇到的問題的原因，只有這樣 ，才能在新版總規的執行中努力克服這一問題，尋求各部門和各個體之間的一致行動，今兒保證規劃的執行效果，推動城市的發展。

要以城市的發展目標為導向，把城市的發展自覺納入到長三角區域的發展戰略和大局當中，善于在增強服務區域的功能當中找到自身發展的方向，加快經濟方式轉變，大力推進“經濟中心”和“宜居城市”建設。

4 結 語

開展揚州市上版城市總體規劃的評估工作顯得尤為必要，不僅可以總結成效，汲取經驗，更重要的是可以對新版揚州市城市總體規劃的編制起到積極的意義，從而保證城市長遠經濟目標和生態目標的實現，推動城市的發展。

參考文獻

[1]南京城市總體規劃實施回顧與評價課題組.南京城市總體規劃（1991-2010）實施回顧與評價

[2]住房和城鄉建設部關于印發《城市總體規劃實施評估辦法（試行）》的通知（建規[2009]59號）

[3]《江蘇省2030年城市總體規劃修編要點》蘇建規〔2009〕91號

[4]宋彥.江志勇.楊曉.北美城市規劃評估實踐經驗及啟示.規劃師.2010

[5]《揚州城市總體規劃（2002—2020）》

[6]《揚州城市總體規劃（2012—2030）》

作者簡介：戴含乾（1981- ），男，國家注冊城市規劃師，同濟大學城市規劃碩士，主任工程師，研究方向：區域規劃與戰略分析、城市規劃與設計、城市問題與研究。