國有重點林區改革與發展探討

黃海

[摘 要] 國有林區在上個世紀中后期為我國經濟社會的建設和發展提供了大量的木材資源，但隨著人們對生態環境意識的增強，保護森林成為國有重點林區工作的重點。目前，國有林區存在人口流失、老齡化嚴重，民生問題突出，分流人員安置困難，管理體制落后的問題。國有林區的改革必須加快鼓勵人才及勞動力流入，加大對民生方面財政投入，合理安置分流人員，改革林區管理體制。

[關鍵詞] 國有重點林區；改革與發展探討

[中圖分類號] F270 [文獻標識碼] B

黨中央在十八大上首次提出生態文明建設，森林在給人們提供著生產生活資料、維持生態平衡的同時，也承載著深化生態文明建設的重擔。我國的國有重點林區在地理位置上主要在大小興安嶺和長白山區域，區域管理上涉及四大國有森工企業，其中：黑龍江大興安嶺森林業集團公司、黑龍江森工集團、內蒙古森工集團、吉林森工集團。國有重點林區蓄含豐富的森林及動植物資源，是我國生態寶庫和重要的生態屏障，對維護我國生態安全有著重要的戰略地位，長期以來對我國的經濟社會發展建設是不可替代的并為此作出了重大犧牲。然而長期的林木過度砍伐消耗，管理體制僵化，突出的民生問題嚴重影響了生態文明建設的進程。隨著我國經濟體制改革進入深水區，面對國有林區凸顯的種種問題，探索國有林區改革發展以成為當前亟待深入研究。

一、國有重點林區歷史貢獻及現狀

上個世紀60年代初期，國家建設需要大量的木材資源，作為我國森林面積最大、蓄積最多的地區，為了滿足社會經濟發展對林木產品的需要，國家決定開發重點國有林區。國有重點林區的開發模式分兩種：一種是森林開發模式：森林資源管理和木材生產加工利用合一體制，木材生產加工實現大而全、小而全的企業結構；第二種是經濟社會管理體制：“林業與地方政府合一體制”和“林業與地方政府分開但林業部門具有很強的政府職能“。國有重點林區為國家建設作出了重大的貢獻，據統計20世紀60～70年代，累計生產木材就已達到12億m3以上，每年木材銷售差價對國家財政貢獻高達60～90億元。。

上世紀70年代中期～90年代中期，隨著國有重點林區森林資源的不斷消耗“兩危”問題凸顯并加深，森林可采伐資源銳減，大小興安嶺的年采伐量不足130萬m3，由于林木產品采伐減少，林木企業發展受限，當地經濟發展較其他地區滯后，人民生活越發困難，工人工資難以保障。

上世紀90年代中期至今，隨著人們對生態環境意識的增強，保護森林涵養水源，維護生態物種的多樣性逐漸成為國有重點林區工作重點，國家在1998年開始實施天然林資源保護工程這一長期的國家戰略，全面停止對長江上游、黃河上中游地區天然林的采伐，大幅度調減東北、內蒙古等重點國有林區木材產量，對工程區內9.4hm2森林資源進行全面有效的管護，實現木材生產以采伐利用天然林為主向，經營利用人工林方向轉變，同時要優化林區經濟結構，妥善安置富余人員。

二、國有林區存在的問題

1.人口流失老齡化嚴重

國有林區政治、經濟、文化相對落后，當地經濟容納就業崗位有限，適齡勞動力在當地就業困難，只能外出務工。本地戶籍大學生源畢業后為尋求更好的發展，遷出戶籍，人才外流。由于當地氣候環境惡略，大量的老齡人口外遷也是人口流失原因之一。如黑龍江省大興安嶺地區，截止2013年全區總人口50.76萬人，人口凈流出1.34萬人，并有逐年增加的趨勢。大量的適齡人口外遷導致林區的人口增長緩慢，自然增長率呈下降趨勢并逐年加快。黑龍江省大興安嶺地區人口自然增長率分別為-0.922‰，-0.992‰，-1.832‰，-2.272‰，-2.402‰。在人口增長緩慢的同時，大量的早期國有林區工作人員進入老齡階段，老齡化問題十分嚴重。

2.民生問題突出

國有林區在經濟上落后，國家財政在林區民生投入標準低且不完善，國有林區的民生問題突出。在醫療硬件方面，部分地區醫院基礎設施薄弱，醫療設備不全，軟件方面相關專業人才只能維持基本生活，發展空間有限，專業人才稀少，醫療人才專業知識不足，出現了當地群眾很難在本地就醫看病的局面；教育上，師資力量不足，基礎教育質量落后，高中就讀困難，大學升學率低，難以培養出優秀人才；住房方面，出現住房難的現象，一方面大量的棚戶區需要改造來滿足棚戶區居民住房的需求，另一方面新建經濟適用房空置問題。養老方面，由于國有林區實行嚴格的計劃生育政策，標準的“四二一”家庭面臨著大量的老齡人口養老問題，當地民政對于養老投入少，相關養老服務缺失。

3.分流人員安置困難

天保工程實施以后，國家逐步減少并禁伐商品林，林區生產規模縮小的同時，林區工作崗位減少，其中就涉及人員分流。1998-2012年東北內蒙古國有林區在冊職工共計減員76.2萬人，減少53.7%。其中，混崗職工由29.3萬人減少到7.9萬人，減少了72.9%。大量的在崗人員較少，對具有勞動能力的分流人員再就業產生巨大壓力，這些分流人員中絕大多數文化水平較低，年齡偏大，社會競爭能力較弱，并且當地的經濟發展落后，使得其難以在當地就業。其中混崗人員分流一次性補助標準低，難以維持基本生活，對當地社會穩定造成了不小的影響。

4.管理體制落后

國有重點林區管理體制是對原蘇聯林區管理體制的借鑒，是計劃時期遺留下的產物，中央縱向直接管理和投資，并體現出為大而全、小而全的模式。管理機構主要是林業管理局與林業局，實行的是林業管理與社會管理合一體制。而大小興安嶺地區更是林業管理局與地區政府、林業局與縣級政府一套人馬、兩塊牌子的體制，這種體制導致了大量的社會性工作由林業部門承擔，而不是政府部門，大量的非職責支出給林業部門帶來了沉重的財政負擔，也使林業工作難以集中力量轉移到森林經營和資源管理上去，這種雙重性，也產生了林木采伐過量現象，也分散了森林經營和資源管理的力量。endprint

三、國有林區的改革

1.鼓勵人才及勞動力流入

國有林區人口老齡化及低生育現象使得當地難以持續的獲得人口紅利，為了維持穩定的勞動力人口，穩定林區的社會經濟發展。首先要對國有林區的產業結構進行調整，勞動力外流主要是天然林保護工程的實施后，相關林木產業難以提供大量的工作崗位形成的。要想留住當地勞動人口，必須調整以林木產業為主的產業模式，依靠當地的優勢，發展符合自身的產業，拓寬就業渠道，增加就業崗位實現適齡人口在當地就業；其次，培養當地的創業環境，出臺吸引創業者的優惠政策，吸引本地大學生回鄉創業。

2.加大對民生方面財政投入

民生問題關系到社會的穩定與和諧，中央應加大針對國有重點林區民生方面的財政投入，加快醫療、教育等基礎設施建設，提高相關專業人才的福利待遇留住人才，鼓勵相關專業人才提高專業素養；完善林區棚戶區困難人群的補助措施，能讓其真正的改善住房環境，有房住。加大養老方面的投入，完善養老方面的服務設施建設，并針對林區人口分散，密度低的特點進行集中養老，完善區域集中養老制度，提高職工養老金標準，解決養老難問題。

3.合理安置分流人員

對于企業分流人員的安置是十分必要的。首先，充分開展勞動職業，使下崗分流人員擁有一技之長，能夠在社會競爭中從新找到自己的定位，提高分流人員再就業能力。其次，完善下崗分流人員的社會養老保險政策，提高分流人員補助標準，使其生活有充分的保障無后顧之憂，給予分流人員財政稅收上優惠政策，鼓勵其自主創業，發展多種經營。第三，建立分流人員管理檔案，有組織的安排分流人員外出就業。

4.改革林區管理體制

對于林區管理體制改革首先要明確林區管理體制的基本框架，理順改革的順序。對于林業管理單位與地方政府兩者合二為一的管理體制，應建立起負面清單，按林業事林業辦、政府事政府辦的原則徹底分開，合理的劃分好事權，然后用法律的形式確定，對分開后地方政府和本應由政府管理的單位，中央財政應給予補助。同時，由于天保工程的實施，商品林的禁伐后，一些依附于木材生產的輔助單位，給林業系統帶來了沉重的負擔，這些企業應該從主體中剝離出來形成獨立的法人，讓其在市場中充分競爭，獨立核算、自負盈虧。

[參 考 文 獻]

[1].王楊，齊杰.大興安嶺地區人口變動及人才流失情況分析[J].統計與咨詢，2014（3）

[2].朱永杰.管理體制改革是國有重點林區發展的基礎[J].林業經濟，2010（10）

[責任編輯：劉玉梅]endprint