西江航道船閘管理中的水生態保護

邱房貴+劉臨雄

摘 要：西江航道船閘管理是由對“人”的管理、“船”的管理、“船閘”的管理和“水”的管理等四個方面內容構成的。目前，由于管理理念和管理制度的缺陷導致西江船閘管理中水生態保護職能的缺失，而解決這些缺陷的思路是從思想上樹立全方位參與的水生態保護的意識和從制度上拓寬船閘管理者參與水生態保護的空間。

關鍵詞：西江航道 過閘船舶 管理制度

隨著西江航道航船數量和運載噸位的急劇增長，西江航道船舶過閘安全管理壓力日益凸顯。然而，隨著國家對西江水生態保護的重視和西江水生態保護的日益嚴峻形勢，這賦予了西江航道船閘管理新的內涵。同時，西江航道船閘管理部門的水生態保護責任也日益凸顯，并逐漸成為西江航道船閘管理部門所必須關注和研究的新課題。

1.西江航道船舶過閘管理的新內涵

在傳統的觀念中，船舶過閘管理主要包括三個方面的內容：一是對船舶過閘相關人員的管理。船舶過閘會涉及到兩類人，即負責操作船舶的船員和具體負責操作船閘的人員。二是對過閘船舶的管理。廣西海事局制定的《廣西梧州長洲水利樞紐水上交通管制區通航安全管理規定》就船舶進入水上交通管制區后的航行、停泊、作業、進出閘、船舶載運危險貨物等方面進行了規范。除此，交通運輸部還就西江航道船舶過閘制定了一整套技術標準，例如，交通運輸部發布了《西江航運干線過閘船舶標準船型主尺系列》的公告、交通運輸部珠江航務管理局發布的《關于建立西江航運干線船型標準化工作聯系機制的通知》等。三是對船閘的管理。《中華人民共和國航道管理條例》對船舶通航責任做了原則性規范，《廣西壯族自治區船閘管理辦法》規定船舶過閘時，禁止船舶方及其船上人員的下列行為：在閘墻上涂寫、跨越閘室欄桿、在閘室內游泳等。

然而，隨著人們水生態保護意識的提高，政府日益重視對水生態的保護。西江作為我國的第二大內河，在船舶數量和運載噸位急劇增長的形勢下，承擔著日益重大的水生態保護的責任。由于西江船閘較多，而且因船閘容量有限，特別是在枯水季節，待閘船舶較多，待閘時間較長，這一時間船舶大量聚集，待閘船員情緒容易波動。這一特殊的情景中，極易發生船舶碰撞、火災、生活垃圾非法拋入等危及水環境的突發險情與事件。因此，在新的歷史背景下，西江航道船舶過閘管理必須將水生態保護的納入其中，并從理念、制度和具體執法等方面保護好西江的水生態環境。因此，西江航道船舶過閘管理應包括對“人”的管理、“船”的管理、“船閘”的管理和“水”的管理等四個方面。

2.西江航道船閘管理中水生態保護責任的缺失

然而，當前航道船舶過閘管理活動中主要涉及對船、人和船閘等三個方面的管理，往往忽視了對水生態的管理和保護問題。這主要體現在以下三個方面：

其一，理念缺失。航運系統是由水和航道設施共同構成的。但是，水的特性和航道設施的屬性有著巨大的差異，這從某種程度上形塑了人們的管理理念，即對水的管理有別于對航道設施的管理。這種觀念表現在航道管理部門設置上的水管理部門和航道設施部門的分工、管理體制和運行機制的差異等方面。更重要的是，這種理念支配著西江航道船閘管理人員的行為，即船閘管理只負責船舶通行安全（即船閘、船員和船閘管理員、船等的安全）和通行效率，水生態管理和保護是其他部門的事情，當面對破壞水生態行為時往往會消極對待。

其二，制度缺失。基于職能部門權限劃分的認識，我國在有關內河航運管理的制度設計上往往將對水和對航道設施管理劃分為兩個部門，即航道主管部門和水生態主管部門，而且在制度設計上制定了與這兩個職能部門相匹配的規范。比如，在水生態保護上設計了水生態保護部門的權限、管理機制和法律責任等。這種制度設計導致西江航道船舶主管部門散失了管理水生態的權力，同時也散失了承擔水生態管理和保護的責任，導致航道設施管理部門只負責管理船閘。制度設計的內在缺陷往往導致西江航道主管部門及其工作人員在執法時陷入某種困境。特別是當工作人員發現通行船舶及其船員有危害水生態的行為時，由于缺乏相關授權無法對他們采取強制措施，只能采取勸說和建議的方式制止他們的非法行為，或通知水生態保護部門進場執法，這往往錯過了制止污染行為的最佳時間點。

3.西江航道過閘管理的新思路

為適應西江航道水生態保護的新常態，筆者認為有必要從觀念轉變、制度建設和執法參與等三個方面來解決西江航道船舶過閘管理中的水生態保護責任的缺失問題。

第一，轉變觀念：樹立全方位參與的水生態保護的意識。水生態保護是全社會的責任，而不單純是環保部門的職責。無論是西江航道的有關立法者，還是執法者和監督者都應當樹立積極參與西江水生態保護的意識。一方面，相關立法部門只有意識到西江航道水生態保護是每個組織和公民的責任，才能制定出鼓勵全民參與西江水生態保護的制度；另一方面，西江執法者，特別是從事一線管理活動的船閘管理部門和工作人員只有意識到了西江航道水生態保護是其責任和義務時，才能積極參與西江航道水生態的保護。因此，必須轉變傳統上將西江水生態保護只屬于環保部門職責的錯誤意識，新的水生態保護觀念應強調在維持環保部門在西江水生態保護主體責任的基礎上，通過教育、立法、宣傳等方式提高從事一線管理活動執法人員的水生態保護意識，鼓勵他們積極參與水生態保護活動。

第二，制度建設：拓寬船閘管理者參與水生態保護的空間。當前的航道管理制度和環保制度設計上的缺陷制約了船閘管理部門參與西江航道水生態保護的空間。為了激勵一線工作人員積極參與西江水生態保護，必須通過完善制度建設引導船閘管理部門及其工作人員參與西江航道水生態的保護。一是適當拓寬船閘管理部門及其工作人員參與西江航道水生態保護的空間。即在明確環保部門在西江水生態保護主體責任的基礎上，理清船閘管理部門的水生態保護空間。二是理順船閘管理部門及其工作人員參與水生態保護的權限、程序和具體內容，這樣才能做到有法可依。三是通過立法鼓勵西江航道船閘管理部門及其工作人員積極參與西江航道水生態保護，這主要通過對積極參與西江航道水生態保護的部門及其工作人員的獎勵來提高他們的積極性。

4.結論

隨著人們對西江航道水生態保護意識的提升，這賦予了西江航道船閘管理新的內涵。然而，由于人們認識、制度設計和執法等方面的缺陷限制了西江航道船閘管理在水生態保護上的作用。本文提出了將水生態保護納入到西江航道船閘管理的范疇的命題，這不僅是對人們傳統意識的挑戰，更是對當前制度規范和具體執法活動的沖擊。至于如何進行將水生態保護職能納入到西江航道船閘管理的日常事務之中是本文所沒有涉及到的，也是我們未來研究的重要議題。endprint