基于“亞投行”為支點的云南沿邊GMS 國家基礎設施項目績效指標評價體系研究*

孫琳琳 王松江

(1. 云南師范大學商學院，云南 昆明 650106;2. 昆明理工大學，云南 昆明 650109)

0 引言

基礎設施是國際區域合作的重要領域，是吸引國際資金實現基礎設施建設投融資的有效途徑，對國際區域開發開放有巨大的推動作用。通過“亞投行”的運行，可以為大湄公河次區域(GMS)國家吸引新的發展資金，降低GMS 國家政府債務，提高GMS 國家政府的國際信用等級，同時還可以加快昆明區域性國際金融中心的建設速度及質量的提升，有力支持以云南沿邊金融綜合改革試驗區建設為動力主線貫穿，以泛亞金融產業中心園區為承載主體聚集的“一心兩區”金融聯動發展新格局的快速形成。幫助盤活GMS國家基礎設施存量資產，以創新方式實現云南對沿邊GMS 國家開發開放的可持續發展目標，也有利于為云南沿邊GMS 國家培養高質量的“中國導向”專門人才。在基礎設施公共項目建設過程中，往往存在多重委托-代理關系，致使項目效率和效益會受到直接影響，而這些又將直接影響“亞投行”的運行，甚至會影響到國家的整體形象，故而對以“亞投行”為支點的云南沿邊GMS 國家基礎設施項目實施過程及結果進行績效考評，以衡量其所帶來的經濟(直接)和社會(間接)效益尤為重要。

1 基礎設施項目績效評價指標體系設計的理論基礎

1.1 基礎設施項目中委托－代理理論的應用

現代企業經營的突出特點是企業的所有權(投資方)和經營權(經理人)分離，企業所有者(股東)把企業的經營權委托給職業經理人(代理方)，從而產生委托-代理理論。由于利益關系和契約關系的影響，致使委托方要對代理方進行業績評估，以達到實現雙方利益一致的目的。其中，利益關系致使委托方要對代理方采取相應的激勵機制，契約關系是由于信息的不完全性而產生的代理問題，體現為兩個方面的表現:道德風險和逆向選擇。所謂道德風險和逆向選擇指的是代理方為了實現自身利益最大化，做出有損委托方利益的選擇，從而違反其作為代理方的職業道德的規范要求，具體包括有形的利益和無形形象方面的利益。現今，委托-代理理論已從研究企業內部的利益關系，發展為研究企業與企業之間和政府與企業之間的委托-代理關系。

在基礎設施項目建設過程中，政府通過公開招標等形式將工程項目交付給企業構建，在項目經營(主體為項目公司)—交還—再經營(主體為政府)的過程中，質量直接影響著政府對項目的期望效用。但作為委托方的政府卻無法了解代理方的項目公司在構建項目過程中的努力程度，為了使委托方和代理方的利益實現一致，委托方(政府)必須對代理方(項目公司)進行項目實施過程和項目結果的績效考核，根據考核的結果采取不同的獎懲措施，以期達到委托方利益最大化的目的。由于基礎設施項目在建設過程中可能會涉及不同層次、形式的利益相關者，這些利益相關者圍繞特定公共基礎設施項目構成多重委托- 代理關系。在基礎設施項目建設過程中，利益相關者以多種角色直接或間接地參與項目建設，會影響基礎設施項目建設的質量。故而，在構建基礎設施項目績效評價指標體系時，應綜合、系統地考慮利益相關者在項目建設過程中的關鍵性活動，找出能真正反映基礎設施項目績效水平的關鍵性指標。

1.2 基礎設施項目的績效多維性特點

從企業績效角度而言，績效是指員工在工作過程中所表現出的與組織目標相關的，并且能夠被評價的工作業績、工作能力和工作態度，具有業績、能力和態度三個維度，體現為行為過程表現的工作能力和工作態度，行為結果表現的工作業績，是效率和效果的統一。基礎設施項目的建設過程是項目資源的合理配置與項目利益相關者目標的服務與交易，項目的結果表現為兩個方面:直接的結果(直接效益);間接的結果，即產生的影響(間接效益)。通過對基礎設施項目績效過程和結果的分析，有助于梳理基礎設施項目建設過程中各項活動間的因果關系，在此基礎上找出影響項目績效的關鍵性因素，設計績效評價指標體系。

“亞投行”基礎設施項目不同于一般性的政府投資項目或私人投資項目，其績效評價必須考慮其價值性和公益性雙重目標，即該項目不是以盈利為目的，而是在運營過程中兼顧經濟性和效率性，要從把目標管理和過程控制結合為一體的兩方面層次角度展開設計。

(1)對項目委托方而言，在項目運營中，把事前的規范、事中的加強和事后的監控列入基礎設施預算的管理，可以在提高資金使用效益的同時，強化項目的全過程監管。委托方對項目的目標、設計、管理、效果和最終影響等方面進行考核評估，并加以分析，可以提升項目資金使用的有效性和合理性，其中需重點關注的是資金效益是否與項目的核心價值相匹配。

(2)對項目代理方而言，通過對其進行績效評價，可以總結經驗得失，并可按照面向未來的要求，了解基建各方面的需求程度，進而進一步指導項目的資金投入方向及完善運營任務，以促進項目的后續運營達到預期的效果，充分發揮項目的拉動效應、經濟效益和社會效益。

2 構建以“亞投行”為支點的項目績效指標評價體系

在基礎設施建設方面，追求項目的實際價值是根本，項目的最終效果是實現項目的目的，項目實現的手段是項目目標，項目的指標是對目標的具體化和分解，是評價目標的標準和效果的客觀反映。總之，基礎設施項目指標反映基建目標，通過實現基建目標達到基建的目的，從而進一步體現基礎設施項目的價值。根據以“亞投行”為支點的云南沿邊GMS 國家基礎設施項目所體現出的綜合效益觀，結合委托方和代理方的實際情況來確定項目應體現的價值和效益。所以，應根據項目立項時的出發點和設定的目標作為評價項目實施過程和結果的基本指導思想，并在此基礎上建立相應的績效指標體系，進行項目的績效評價。在項目績效評價體系的設計過程中，首先，要對項目立項的出發點進行分析，以確定在實際操作過程中與各價值相對應的具體目標;其次，再對具體目標進行分解，設定相應的標準。

下面從以“亞投行”為支點的云南沿邊GMS 國家基礎設施項目績效涉及的效率和效益(包括直接效益和間接效益)兩個維度設定其評價體系。為了便于實施和操作，在確定績效評價領域后，需進一步明確效率 (過程)和效果(結果)所體現的價值及其所對應的目標，然后對具體目標進行分解，構建評價指標體系。在對項目效率進行評價過程時，可以從項目建設管理績效和項目建設質量績效入手，見表1;對項目直接效益進行評價，可從投入效益績效和直接效應績效入手，見表2;對間接效益進行評價，可以從社會政治績效、開發效應績效和潛在效益績效入手，見表3。通過非評價指標進行比例、比率等計算，可以使該基礎設施項目的績效考評工作建立在可以量化的原始數據基礎之上，提升績效評價結果的準確性和客觀性。

表1 基于“亞投行”為支點的云南沿邊GMS 國家基礎設施項目效率評價

表2 基于“亞投行”為支點的云南沿邊GMS 國家基礎設施項目直接效益評價

表3 基于“亞投行”為支點的云南沿邊GMS 國家基礎設施項目間接效益評價

(續)

3 結語

本文從效率和效益兩個維度構建了基于“亞投行”為支點的云南沿邊GMS 國家基礎設施項目績效評價指標體系。期望通過此研究，能夠衡量和評價“亞投行”基礎設施項目，同時加強對項目成果和項目效益的監督與管理，從而促使“亞投行”的基建投資發揮最大效用。

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