加快文化產(chǎn)業(yè)立法探索江蘇文化產(chǎn)業(yè)法治化道路

十八屆三中全會(huì)對(duì)“文化體制改革”做了總體部署，十八屆四中全會(huì)又提出了“依法治國(guó)”的執(zhí)政理念。從法制化視角推進(jìn)文化體制改革，對(duì)于江蘇文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。

一、當(dāng)前江蘇文化產(chǎn)業(yè)政策所面臨的問(wèn)題

政府與市場(chǎng)關(guān)系有待厘清。政府和市場(chǎng)是推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“兩只手”，根據(jù)側(cè)重點(diǎn)的不同，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路可以分為政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)兩種模式。近些年的發(fā)展?fàn)顩r表明，政府主導(dǎo)模式在江蘇文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期是有效的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這一模式也存在深刻的隱憂。以動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)為例，近年來(lái)江蘇投入了大量資金扶持動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一大批動(dòng)漫企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)也隨之涌現(xiàn)，但在繁榮的表象背后，多數(shù)企業(yè)缺乏創(chuàng)意能力，其實(shí)際產(chǎn)出自然也不樂(lè)觀，具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和觀眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的優(yōu)秀作品更是罕見(jiàn)，甚至有些企業(yè)的設(shè)立只是為了領(lǐng)取政策補(bǔ)貼。因而，對(duì)于江蘇文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)動(dòng)文化企業(yè)的創(chuàng)造性和市場(chǎng)活力。

軟硬件配套重視程度失衡。目前，江蘇文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在著嚴(yán)重的軟、硬件失衡局面。這主要表現(xiàn)在：一些市縣在政策執(zhí)行過(guò)程中比較重視有形的、可見(jiàn)的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及各種形象工程的建設(shè)，對(duì)于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展所依賴的人力資源、文化創(chuàng)意、研發(fā)資金和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等軟性配套體系，則重視不夠，這嚴(yán)重制約了江蘇文化產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)調(diào)查，目前全省建成和在建的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)雖然超過(guò)200家，但很多園區(qū)除了租金和稅收優(yōu)惠外，并沒(méi)有針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的軟性配套體系，這就給招商引資和集群發(fā)展帶來(lái)了較大的困難，導(dǎo)致全省90%以上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)仍處于虧損和招商狀態(tài)。因而，對(duì)于江蘇文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)，今后文化產(chǎn)業(yè)政策的推進(jìn)取向應(yīng)當(dāng)側(cè)重于向文化企業(yè)提供完備的軟性配套體系和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境。

產(chǎn)業(yè)政策不規(guī)范問(wèn)題凸顯。近年來(lái)，江蘇文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展雖得益于產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行力度的不斷加強(qiáng)，但也存在諸多問(wèn)題。如一些地方習(xí)慣于從本地區(qū)和本部門利益出發(fā)，在產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中只做表面文章，另有部分政策執(zhí)行者也把主要精力放在任內(nèi)的短期目標(biāo)上，這不僅會(huì)影響文化產(chǎn)業(yè)政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)效果，而且也會(huì)導(dǎo)致大量文化資源的重復(fù)建設(shè)和盲目浪費(fèi)。還有些地區(qū)的政策執(zhí)行措施不配套、不協(xié)調(diào)、不完備、不及時(shí)，甚至對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行選擇性執(zhí)行，如在執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策時(shí)，有些稅務(wù)部門對(duì)文化企業(yè)的營(yíng)業(yè)額和所得稅額采取“估價(jià)制”，這往往會(huì)導(dǎo)致文化企業(yè)的這兩項(xiàng)稅額存在被高估的風(fēng)險(xiǎn)。此外，產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中的異化現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，如在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中，有些地方以建設(shè)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)為名，大肆“圈地”搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。諸如此類，都會(huì)影響文化產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果。

執(zhí)行中缺乏責(zé)任約束機(jī)制。縱觀江蘇近些年所頒布的與文化產(chǎn)業(yè)有關(guān)的政策文件，可以發(fā)現(xiàn)其中極少涉及責(zé)任約束機(jī)制。一旦缺乏責(zé)任約束機(jī)制，文化產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行力將大打折扣。通過(guò)調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，有些地方政府對(duì)文化產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的理解存在差異或曲解，由此導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)隨意降低優(yōu)惠幅度或任意減小優(yōu)惠范圍，以此造成文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中的區(qū)域不平衡和經(jīng)營(yíng)主體的差別化待遇。這主要表現(xiàn)為：當(dāng)受影響的企業(yè)就此質(zhì)詢政策執(zhí)行部門行政不作為或亂作為時(shí)，往往找不到責(zé)任約束機(jī)制及其法律依據(jù)，最終只能無(wú)功而返。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是，由于缺乏責(zé)任約束機(jī)制，實(shí)踐中還容易誘發(fā)政策執(zhí)行者的道德風(fēng)險(xiǎn)、尋租甚至被利益集團(tuán)俘獲等機(jī)會(huì)主義行為。

二、推進(jìn)江蘇文化產(chǎn)業(yè)法治化的建議

江蘇作為法治建設(shè)的積極推進(jìn)者，在國(guó)家尚未制定文化產(chǎn)業(yè)立法的情況下，積極推進(jìn)地方立法，不僅能為中央立法探索經(jīng)驗(yàn)，而且也能為江蘇率先實(shí)現(xiàn)地方法治提供契機(jī)。對(duì)此，需要著重加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作：

通過(guò)文化產(chǎn)業(yè)立法，合理界定政府與市場(chǎng)的邊界。在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，要正確處理好“政府”和“市場(chǎng)”之間的關(guān)系，必須走法治化的道路，為此需要加快推進(jìn)《江蘇省文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》的立法進(jìn)程。對(duì)于該條例，首先應(yīng)通過(guò)授權(quán)性立法明確界定政府職責(zé)、劃分政府各部門在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的管理范圍和審批權(quán)限，并按照政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、企業(yè)主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，明確政府的宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)等職能，并強(qiáng)調(diào)政府只有在市場(chǎng)失靈和無(wú)法發(fā)揮作用的前提下，才能有選擇地扮演輔助市場(chǎng)和彌補(bǔ)市場(chǎng)的角色。可以說(shuō)，明確界定政府職能權(quán)限的最終目的，是旨在建立現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，這不僅因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制是文化產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本，而且根據(jù)十八屆三中全會(huì)的《決定》，“建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系”的核心正是要處理好“政府與市場(chǎng)的關(guān)系”，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。然而，無(wú)論是政府職能的轉(zhuǎn)變還是市場(chǎng)機(jī)制的完善，都離不開(kāi)法制的保障，穩(wěn)定且具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律制度既是理順管理體制的重要工具，也是推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的不竭動(dòng)力。

建立民主決策制度，避免政策偏離產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律。文化產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的地域?qū)傩裕绾胃鶕?jù)各地區(qū)文化資源狀況和市場(chǎng)環(huán)境，選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ邅?lái)扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要在充分調(diào)查研究并廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上才能做出選擇。對(duì)于各地方政府來(lái)說(shuō)，這不僅要堅(jiān)持軟、硬件在產(chǎn)業(yè)政策層面的協(xié)調(diào)并進(jìn)，從整體上有效推進(jìn)江蘇文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，而且還要從制度上避免不科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策以及決策者的單向度思維，而這往往需要建立民主決策制度。可以說(shuō)，民主決策制度是推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)政策法治化的重要一環(huán)，具有程序約束性。這意味著決策者在擬定產(chǎn)業(yè)政策草案以及在做出對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重大影響的決定時(shí)，必須與相關(guān)政府部門和社會(huì)組織保持溝通協(xié)調(diào)，最大范圍地組織相關(guān)專家、業(yè)界代表和利益相關(guān)者進(jìn)行科學(xué)論證和審議。

完善監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，保障文化產(chǎn)業(yè)政策有效落實(shí)。當(dāng)前，江蘇文化產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過(guò)程中缺乏執(zhí)行監(jiān)督和效果評(píng)估機(jī)制。通過(guò)梳理江蘇既有的產(chǎn)業(yè)政策文件，不難發(fā)現(xiàn)其中僅在“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)引導(dǎo)資金”的使用方面存在審計(jì)和檢查監(jiān)督，而且也只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，缺乏外部監(jiān)督保障機(jī)制。從學(xué)理上來(lái)看，政策執(zhí)行監(jiān)督或評(píng)估機(jī)制包括行政監(jiān)督（評(píng)估）和司法監(jiān)督（評(píng)估）。按照此架構(gòu)，為保障文化產(chǎn)業(yè)政策的有效落實(shí)，文化產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)走法制化道路：一方面，要通過(guò)地方立法建立完善的執(zhí)行監(jiān)督或評(píng)估機(jī)制，在此基礎(chǔ)上要求與政府有關(guān)的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)察、審計(jì)等部門要定期核查產(chǎn)業(yè)投資、信貸、財(cái)稅和引導(dǎo)資金的執(zhí)行和使用情況，以此加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；另一方面，要積極發(fā)揮法院和檢察院的外部監(jiān)督機(jī)制的作用，努力避免政府內(nèi)部監(jiān)督可能存在的系統(tǒng)內(nèi)庇護(hù)行為，全面推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)政策的有效落實(shí)。

完善責(zé)任約束機(jī)制，將政策執(zhí)行納入法治化軌道。當(dāng)前，江蘇文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果不理想的另一個(gè)重要原因是缺乏責(zé)任約束機(jī)制。在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域完善責(zé)任約束機(jī)制是將文化產(chǎn)業(yè)政策納入法治化軌道的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對(duì)當(dāng)前江蘇文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中缺乏責(zé)任約束機(jī)制這一基本事實(shí)，一方面應(yīng)在加大對(duì)政策執(zhí)行部門及執(zhí)法人員失職行為的問(wèn)責(zé)和懲處的基礎(chǔ)上，盡快建立完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制，通過(guò)該機(jī)制確保政策執(zhí)行者在權(quán)、責(zé)相統(tǒng)一的前提下勤勉地履行職責(zé)；另一方面要為受到文化產(chǎn)業(yè)政策影響的市場(chǎng)主體提供救濟(jì)渠道，如合法權(quán)益的保護(hù)、關(guān)鍵信息的共享以及融資服務(wù)的提供等。通過(guò)救濟(jì)渠道，不僅能使市場(chǎng)主體的權(quán)利得到保障，而且還能將不科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策以及政策執(zhí)行者的機(jī)會(huì)主義傾向以最低的成本識(shí)別出來(lái)，為產(chǎn)業(yè)政策的修改完善和有效落實(shí)奠定基礎(chǔ)。

〔本文系東南大學(xué)宋亞輝老師承擔(dān)的江蘇省社科基金項(xiàng)目“江蘇省文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例立法研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢國(guó)華