淺析我國融資擔保業當前存在的問題

我國擔保行業起步較晚，自1993年第一家信用擔保公司成立以來，擔保業已走過了20年的曲折發展歷程。擔保業經過了從萌芽到壯大、從野蠻成長到規范發展、從無序競爭到制度約束的過程，目前，擔保業已經成為我國經濟發展和金融穩定的一支重要力量。但近年來，隨著全國經濟形勢下行壓力擴大，中小企業經營環境更加艱難，作為服務實體經濟的融資擔保業也暴露出了各種各樣的問題。

一、擔保業發展的制度缺陷

目前，針對融資擔保業發展的規范只有銀監會等七部委在2010年頒布的《融資性擔保公司管理暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”），其出臺的背景正是擔保機構無序擴張的時期，指導思想也較為模糊：既限制其贏利行為，又要求其進行市場化運作。2012年，“融資擔保機構監管部際聯席會議”辦公室起草的《融資擔保公司管理條例》擬將“暫行辦法”提升為行政法規，現仍處于立法調研階段。

目前，擔保機構在組織方面照搬了《公司法》的主要條款（非公司制擔保機構則參照事業單位和社團組織的有關規定），在行為方面主要依據《擔保法》的規則。但是，《公司法》是所有公司制法人的基本法，《擔保法》則用來規范民法一般意義上的擔保行為，均無法體現擔保機構的特殊性，“暫行辦法”只對擔保公司在注冊資本、業務范圍做了概括性規定。在行業監管方面，“融資擔保機構監管部際聯席會議”只是一個議事和協調機構，沒有實際的執法權，監管職能授權給了各省（自治區、直轄市）政府。各省擔保機構的監管職能有的設在工信廳、有的設在財政廳、有的設在金融辦，而且各省根據“暫行辦法”制定的地方政府規章并沒有把監管工作流程化，有的側重擔保機構行為合規性審查，有的側重對擔保機構的績效審計。由于政府主管部門受制于人力、財力限制，所謂的“監管”只限于報送資料和簡單的程序性審查。許多擔保機構的主管部門同時又是政府擔保扶持資金的發放部門，這種行政職能同一化也弱化了監管效果。

二、我國擔保發展戰略上的偏差

1.擔保業功能定位和發展模式上的錯位。擔保功能被定位為支持中小企業發展，這是對市場“弱肉強食，自由競爭”理念的矯正，因此，擔保是逆經濟走勢的：越是經濟低迷，企業越需要擔保支持，這也是銀行與擔保的區別。擔保在本質上應是政府財政政策的延伸，不可能也不應該有盈利沖動，所以，擔保業應該以政策性擔保為主。但是，我國擔保業的發展模式卻是市場調節，這違背了擔保業的發展宗旨。

2.擔保業審批過于寬松，導致擔保機構在數量上過濫。由于擔保存在杠桿率，易出現系統性風險，所以應該先審批少量擔保機構，等取得一定經驗后再放開。擔保是一個高風險低收益的行業，市場是一個逐利主體，但是，我國擔保機構從2003年后以每年30%多的速度增長，這是很不正常的。

3.在擔保業監管上應以中央監管為主。中央政府監管金融，地方政府發展經濟，這是世界通例。目前我國擔保的監管職能被劃歸為各省（自治區、直轄市）政府的職能部門。擔保機構的主要合作伙伴是銀行，而各地方政府無法監管銀行。同時，地方政府更關注金融對本地經濟發展的支持，而不重視金融風險。

三、政府職能部門對擔保機構的監管缺乏可操作性的細則

七部委頒布的“暫行辦法”和八個配套措施，既是融資擔保機構的行為規則，也是監管機構進行監管的依據。但是，“暫行辦法”只有一些原則性規定，監管部門既沒有特定的經費保障也沒有專業的人才去實施這些規定。例如，“暫行辦法”第二十八條明確規定：“融資性擔保公司的融資性擔保責任余額不得超過其凈資產的10倍”。但是，除了銀行貸款擔保可以通過人民銀行的征信系統查詢擔保公司的在保余額外，擔保公司其他方面的責任余額很難查到，而且，擔保公司“凈資產”的計算方法是一個非常專業的會計學問題。所以，這兩個問題既然無法查清，那么，擔保公司的杠桿率究竟有多大就更無法查清了。

其實，杠桿率并不是判定擔保機構經營風險的唯一指標，10倍杠桿率只是參照銀行資本充足率而制定的，并沒有足夠的數據支持。2013年末，全國融資性擔保機構平均放大倍數2.3倍，前幾年一直維持在2.1倍左右。如果依據這樣的杠桿率，擔保機構必然賠錢。實際操作中，一些機構已經遠遠超過這個限制，例如中投保2012年達到17.12倍；蘇州農業擔保2014年達到12.5倍。對外投資“不超過凈資產20%”的限制也面臨同樣的尷尬境地：地方國有擔保公司作為地方財政政策的延伸，承擔了地方投資平臺的職能，例如，黑龍江和安徽為了提高全省市縣小型擔保機構的擔保能力，將財政資金撥付省級擔保機構，由后者以市場運作的方式對各市縣擔保公司進行考核，再以股權投資的形式投資各市縣擔保公司，這樣，省級擔保公司的對外投資已遠超“凈資產20%”。

正是由于放大倍數和對外投資限制的教條性和不可操作性，一些地方政府已經從政策層面突破這一限制，對擔保機構的監管更加注重健全企業內控機制和完善項目審批流程。例如安徽省政府決定，從2014年3月1日起，將省內考核為良好的擔保機構放大倍數限制擴大到15倍，對外投資上限修改為35%。

參考文獻：

[1]趙愛玲.中國中小企業信用擔保體系研究.中國社會科學出版社，2012.

[2]中國中小企業信息網：http：//www.sme.gov.cn/.

[3]朱永揚.我國融資性擔保行業的發展與監管.中國金融，2011（17）.

[4]劉慧平.淺議融資性擔保公司監管制度建設及銀擔合作的可持續發展之路.北京金融評論，2013（3）.

作者簡介：李贊平（1981- ），女，河北石家莊人，人力資源部部長，經濟師