縣級城市餐飲服務業發展面臨的油煙防治困境及對策分析

三臺縣綜合行政執法局 陳楊，李泉儒，景騰盛，何鵬

一、城市餐飲服務業油煙防治的法律背景

我國城市的經濟快速發展，第三產業的餐飲服務業也發展迅速，因餐飲服務業多選址在居民區、學校附近等環境敏感區，由此引發的餐飲油煙問題也日益突出，國家也越發重視餐飲服務業的油煙防治工作。1996年實施的《中華人民共和國大氣污染防治法》首次將餐飲油煙污染防治寫入法律規定，明確城市飲食服務業的經營者，必須采取措施，防治油煙對附近居民居住環境的污染。2000年對法律條文內容做了部分修改，并在同年頒布了《餐飲油煙排放標準（試行）》（國標GB18483-2001）。2010年頒布了《飲食業環保技術規范》（HJ554－2010）對選址作了指導性意見規定“新建住宅樓內不宜設置飲食業單位；現有住宅樓類不宜新設置產生油煙污染的飲食業單位；規劃配套的飲食業單位宜商業服務區內”等。2015年《中華人民共和國大氣污染防治法》修訂，對餐飲服務業油煙的監管加強，對油煙排放、經營場所選址、露天燒烤作出了具體規定，其中直接明確“禁止在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目。”另外將飲食業在住宅區域的選址由技術規范的指導意見“不宜”，上升至了法律的強制規定“禁止”，對餐飲服務業油煙防治要求越來越嚴厲，餐飲服務業的發展正面臨嚴格法律的強制規范和嚴峻的執法形勢。[1]

二、城市餐飲服務業發展面臨的困境

（一）環境保護執法形勢嚴峻，維持餐飲店經營成本增加

縣級城市餐飲服務店門店規模普遍較小，按照《餐飲油煙排放標準（試行）》，其中絕大多數經營中餐或早餐、小吃的基準灶頭數在3個以下，屬于小型餐飲店，店內通常僅能夠擺放4至6張餐桌，這類館子經濟、實惠、味道大眾較受歡迎。據相關部門統計，2020年三臺縣城區有各類餐飲服務店800余家，其中火鍋店約150家，燒烤約100家，早餐、中餐和小吃店約550家。供應早餐、中餐和小吃的餐飲店普遍為小型餐飲店，該類餐飲店是縣級城市餐飲服務業的重要組成部分，為城市居民個人消費提供餐飲服務。2016年《中華人民共和國大氣污染防治法》實施以來，對餐飲業環境保護的執法加強，城市餐飲服務經營者需要支出成本增加，一家小型餐飲店除每月固定房租外，還需按照環境保護法律有關規定投入較高的成本，購買安裝油煙凈化設施、油煙在線監測系統、餐廚廢棄物油水分離設備等，在后續經營過程中還需要投入油煙防治等設備的維護費以及餐廚廢棄物的處置費等。如果餐飲經營者不履行環境保護義務，采取油煙防治等環境保護措施，將面臨高額的行政處罰，甚至停業整治。

（二）城市規劃相對法律規范滯后，門店變更經營涉嫌違法

縣級城市特別是中心城區，主要是商住混合用房，一樓為商業用房，二樓以上為居住用房，普遍未配套設立專用煙道，規劃建設相對于現在的發展實際和法律規范較滯后。如三臺縣城中心，某長度約100米的路段，道路兩側幾乎被粥鋪、面館、中餐館、火鍋店等占據，而這些店鋪樓上就是居住層，甚至有的是學校教室。這些店鋪可能幾年內多次變更經營者或餐飲服務內容，如按照現行的《中華人民共和國大氣污染防治法》，開展行政執法工作，很多餐飲店都很難通過整改，而達到繼續經營的目的，只有迫于嚴格的法律規定，提前自行關閉，以減少高額罰款等損失。現行的《中華人民共和國大氣污染防治法》雖然對餐飲服務項目新建、改建、擴建的禁止性行為作出了規定，但此后對新建小區商住綜合樓是否應根據建設規模，合理配套建設餐飲項目的專用油煙管道和保障有至少2層商用樓層等，卻未配套制定出臺規劃建設的強制性規定，政府規劃部門在審查規劃圖紙時不能強制要求新建商住小區應合理保障餐飲項目有符合經營的場所，造成在2016年以后新建的商住小區仍然存在缺少可供餐飲店經營的場所。[2-3]

（三）餐飲業發展外部環境欠佳，法律糾紛和矛盾突出

（1）環境保護監管和執法的部門信息不暢，未能及時跟進餐飲項目的選址，造成餐飲經營者違法既成事實，投入資金無法挽回，影響政府公信力。政府推行簡政放權，實行證照分離后，餐飲單位在辦理營業執照時不需要提供相關環評手續，而辦理食品經營許可等，經營用房是否符合大氣污染防治的法律規定，又不是市場監管部門審查的內容，造成部分餐飲項目建設后面臨關閉，不僅給經營者造成了經濟損失，而且損害政府公信力，甚至引起訴訟。[1]如江蘇省南京市中級人民法院《行政判決書》（2018）蘇01行終4號，該判決顯示“餐飲店經營場所是否配設專用煙道不是食品經營許可的審查范圍”，這樣的判決雖符合法律規定，但其判決結果卻很難得到社會的認同，實質上已造成政府公信力下降。

（2）餐飲油煙污染信訪激烈，商家與居民矛盾難調和。縣級城市餐飲店普遍處于城市環境集中敏感區，因場所限制又難以通過整改降低對周圍環境的影響，在安裝油煙凈化設施后，可能又會因為設備運行引發噪聲污染。

（3）油煙環保執法執行難，政府處于兩難地位。一方面，縣級城市的餐飲店普遍選址不符合法律規定，油煙投訴者要求依法查處并關閉餐飲店的訴求是合法的；另一方面，因縣級城市規劃先天缺陷，如果嚴格執法，很多的餐飲店都將關閉，勢必對餐飲服務業發展造成重大影響，甚至可能引發餐飲經營者集訪等問題，因此負責餐飲油煙環保執法的部門通常只能以較平和的方式進行長期性的協調處理。[4-5]

三、城市餐飲服務業發展的對策建議

（一）制定餐飲店管理辦法，合理減少餐飲服務經營成本

由當地人民政府制定出臺《餐飲店分類管理辦法》，根據餐飲項目的大小和油煙產生等情況，對餐飲店進行分類管理，除對安裝油煙凈化設施作強制規定外，對在線油煙檢測設備的安裝應因異施策，大、中型餐飲店因集中排放量較大可作強制規定，小型餐飲店應根據餐飲服務內容，按照火鍋、中餐、小吃等做出具體規定，如包子店、饅頭店、油炸小吃店這些就可不作強制規定。同時，餐飲項目經營必然會產生餐廚廢棄物，而按照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，餐廚廢棄物的處置應屬于特許經營活動的范疇，只能由取得特許經營的企業從事，因餐廚廢物屬于可利用的資源可產生經濟效益且具有壟斷性，又涉及群眾切身利益，建議由政府主導采取一定方式投資建設餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項目，并嚴格按照政府決策的相關規定，向餐飲經營者開展用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估，以保障政府決策和合法性、合理性與公眾參與的支持，在項目運行后期應根據項目經濟效益等情況，合理調整處置費用或減免費處置費用，做到不與民爭利。

（二）加強餐飲業統籌規劃，引導餐飲服務項目合理布局

（1）加強對餐飲業發展的規劃，盡快將商住綜合樓設置專用煙道以立法的形式納入商品房建設的強制規劃，并對商品房建設預留一定可經營餐飲項目的門店作出規定，從源頭上保障餐飲服務業未來的發展，保障城市餐飲項目布局合理。

（2）通過地方立法等方式出臺《餐飲油煙項目分類改造處置辦法》，政府可根據城市居民點和餐飲店分布狀況，對餐飲經營項目進行改造規劃，對餐飲店和居住樓層相鄰的“退一減一”，逐步消化不符合設置條件的餐飲店；對一、二樓為商用原來沒有規劃專用煙道的，在符合規劃和安全的情況下，獲得附近居民同意后，由經營者向房屋建設主管部門提出改造申請和方案，由房屋建設主管部門會同規劃、環保、消防等部門審查后進行改造，經驗收后投入使用，以保障城市消費需要。

（3）注重城市建設規劃的功能分區，在新城區規劃時，合理規劃設置特色餐飲集中區，保障餐飲項目選址對住宅、學校等環境影響敏感區域不形成影響，形成當地的“好吃街”或“小吃、燒烤”夜市，最終形成城市餐飲“名片”，促進餐飲服務業良性持續發展。

（三）優化政府監管和執法職責，逐步化解矛盾和執法困境

（1）根據現有的相關法律規定，理順監管和執法部門的職責，制定職能清晰的餐飲項目建設分工辦法，加強部門聯合審批，在餐飲項目建設事前介入，杜絕項目建設后場所不符合環境保護的法律規定，對餐飲經營者造成經濟損失，影響政府公信力，逐步破解執法困境。

（2）通過建立餐飲油煙的信息共享機制，利用政務信息服務平臺、綜合行政執法平臺等，優化餐飲服務項目建設的信息共享，市場監管部門辦理餐飲項目的工商營業執照登記時，通過平臺等及時將信息共享至環境保護執法部門，環境保護執法部門及時介入餐飲項目選址，提高行政效率。

（3）加大餐飲油煙污染防治的宣傳力度，一方面市場監管部門在辦理餐飲類營業執照時、店招店牌的審批部門在辦理店招店牌審批時，及時向餐飲經營者宣傳《中華人民共和國大氣污染防治法》有關餐飲項目新建、改建、擴建的規定，引導餐飲經營者守法經營；另一方面按照“誰執法、誰普法”的要求，執法部門在開展執法檢查時、處置油煙擾民問題時，根據城市規劃建設客觀實際，引導城市居民合法、合理表達訴求，增加餐飲經營者、城市居民、執法部門的互信理解，逐步化解矛盾。