生態文明治理能力建設路徑分析

張 強 劉煜杰 張惠遠 郝海廣 劉淑芳

(1.中國環境科學研究院生態文明研究中心，北京 100012;2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101)

引言

黨的“十八大”將生態文明建設提升到“五位一體”總體布局的戰略高度，“十八屆三中全會”提出全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化［1］。治理能力是衡量一個國家文明層級的重要指標，生態文明治理能力是國家治理能力的重要組成部分，是生態文明建設的重要突破口。2015年5月，國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，這是繼黨的十八大和十八屆三中、四中全會之后對生態文明建設作出的頂層設計和全面部署。當前我國生態文明建設進入快速發展階段，環保部等部門的生態示范創建以及各地自發開展的生態文明探索也已經積累了許多成功經驗，但是隨著實踐的深入，涉及體制機制等深層次因素，對生態文明建設的制約作用也越來越凸顯。本文從提高生態文明治理能力角度，研究構建生態文明治理體系，對完善生態文明建設理論、引導地方實踐具有重要意義，以期為推進生態文明建設提供對策建議和支撐。

1 生態文明治理的理論基礎及內涵分析

1.1 生態文明治理的理論基礎

20 世紀90年代以來興起的治理理論有機融合了各種競爭性理論，對世界各國的行政改革探索產生了重要影響［2］。羅西瑙將治理定義為一系列活動領域里的管理機制;聯合國全球治理委員會認為治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程;K·J·霍爾斯蒂強調治理在一定意義上就是秩序加上某種意向性，秩序意味著對行為的限制;星野昭吉將治理分為平行治理和垂直治理，認為治理的本質是一種非暴力、非統治的治理機制，而不是強迫和壓制;庫伊曼和范·弗利埃特將互動歸為治理的主要特點;曹景鈞闡釋了治理的多元特點;張康之不僅指出了治理主體的多元，而且進一步指明了治理手段的多樣化;俞可平主要強調治理中政府對于受眾的回應與互動［3］。“治理”相對于“管理”往往指“協同治理”，強調社會多元主體的共同管理［4］。治理理論核心內容在于強調政府、市場、社會組織以及公民個人四者在整個社會治理與發展中的分工與協作。國家治理現代化的最終目標是實現公共利益的最大化與治理效能的最優化［5］。生態文明治理是通過“善政”走向“善治”的治理［6］，強調在健康的政治共同體中，政府、個人與社會中介組織，或者民間組織，將公共利益作為最高訴求，通過多元參與，在對話、溝通、交流中，形成關于公共利益的共識，做出符合對大多數人利益的合法的決策。

1.2 生態文明治理的內涵分析

相比基于統治和管理的傳統體制，生態文明治理要求由單一的命令－控制型向綜合命令－控制型、經濟－激勵型和自愿型多種手段轉變，強調培育多元主體、權力運行方式多向、治理手段豐富、目標追求生態環境利益以及評價標準由“善政”到“善治”。從主體上看，生態文明治理體系包括政府、企業、公眾等多元主體，培育和壯大包括市場主體、社會組織及公民個人等非政府的主體，是構建基于治理理論的生態文明治理的首先任務和前提條件。從治理方式上看，生態文明治理所要實現的是一種權力上下互動的過程，其權力運行向度是多元的、相互的，應實現從管制到服務、從規制到協調、從封閉到回應的轉變。從治理手段上看，生態文明治理更強調多元主體之間的合作，除了行政、法律手段外，還包括社會化手段、市場化手段和自治化手段等，可以在不同的情況下，采用單獨或多種手段綜合使用，從而提高治理的效果和降低治理的成本。從治理目標上看，政府必須轉變觀念與職能，強調政府與公民對公共生活的合作管理，使生態環境利益最大化。從治理過程上看，生態文明治理從源頭、過程、后果的全過程，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，建立系統完整的生態文明制度體系。

1.3 生態文明治理能力建設的重要意義

生態文明治理能力是黨的執政能力的重要體現［7］，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。推進生態文明治理能力現代化是應對生態危機的現實所迫，是解決當前資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的有效手段。推進生態文明治理能力現代化是實現全面建成小康社會戰略目標所需，是實現生態環境和經濟社會協調統一的必要保障，是實現科學發展、可持續發展的必然選擇，是深化改革、轉變政府職能的必然要求，是對治國理政理念的深化發展和完善。

2 我國生態文明治理能力問題分析

2.1 生態環保法律法規不健全，違法成本低尚未解決

我國環境法制“違法成本低、守法成本高”的問題依然沒有解決［8］。一是存在立法重復、立法沖突等問題，相關法規存在“碎片化”甚至相互抵消的情況，《環境保護法》基本法地位缺失，存在法律空缺。二是缺少配套措施，可操作性不強，提倡性的規定多，約束性的規定少;原則性的要求多，可操作性的規定少;行政命令控制性的規定多，經濟激勵性的規定少;對政府部門設定的權力多，制約性的規定少;相對人的義務多，權利少;對違法行為處罰軟弱，缺少量化標準等。

2.2 部門職能交叉，生態環境監管不順暢

目前，國家層面生態環境保護部門職能交叉與分割并存［9］，中央與地方之間、各部門之間存在管理體制條塊分割，多頭治理、職責不清、職能缺位的問題(表1)。

表1 我國各部委涉及生態保護職能比較

從現行生態環境監管體制看，存在政出多門、權責脫節、監管力量分散等問題，影響行政效能，難以形成嚴格監管的強大合力［10］。管理權限分散在多個部門中，既阻礙了相關資源的科學有效配置，也不利于開展統一協調和監督管理，降低了市場和政府兩方面的效率。

2.3 地方保護嚴重，生態環境責任難以落實

屬地管理是當前我國生態環境管理的重要特征，跨區域和流動性的生態環境問題仍缺乏有效的治理手段和方法。唯“GDP”論使生態環境保護常常讓位于社會經濟發展，導致生態環境監管乏力，生態環境保護管理體制的權威性和有效性不夠，職能與任務不匹配，生態環境保護責任難以有效履行和落實［11］。尤其是基層環保部門被賦予的職能和擔負的任務不匹配，存在“小馬拉大車”的現象［12］。

2.4 行政手段為主，市場調節機制不健全

缺乏綜合監管機制，以行政手段為主。在市場機制方面，資源環境產權制度不明晰，環境經濟政策體系不完善［13］，排污權、碳排放權交易制度剛起步，尚未開征專門的環境稅，生態補償機制不完善，有利于資源節約、環境保護的價格體系尚未形成［14］。在實際管理中以行政手段為主，各種財政、稅費、價格、信貸、產業、貿易等方面的制度還比較零散，市場在資源環境配置中的作用沒有得到充分發揮。

2.5 公眾參與薄弱，社會監督責任難以發揮

一是環境信息公開制度不全，公眾知情權受到忽視，違法行為得不到有效監督。二是公眾監督渠道不暢，公眾參與缺乏相應的制度保障，參與程序、途徑、方式不明確，環境保護組織獨立性不夠［15］。三是公眾監督效果難以保證，公眾和輿論監督的反饋回應機制仍然不健全，多數環保組織依靠政府支持，缺少獨立性。四是生態文明意識尚未全面深入人心，人們對資源環境的價值認識不足，經濟至上、消費主義、拜金主義理念盛行。五是企業環保責任意識嚴重不足，自覺開展生態環保活動的氛圍尚未形成。

3 生態文明治理能力建設的框架和思路

3.1 建設框架

明確生態文明治理體系的建設框架是推進我國生態文明治理體系和治理能力現代化的重要基礎。從生態文明治理能力建設內涵和要求來看，圍繞資源生態環境利益最大化的目標，要通過政府、市場、社會多元主體協調聯動，綜合運用約束性、激勵性和引導性的法制、行政、經濟、道德、工程、技術等手段，對生態文明源頭、過程和結果全過程監管。因此，圍繞主體、目標，提出多位一體的生態文明治理體系建設框架。

以法制手段為根本，建立生態文明源頭預防體系。法律制度是生態文明治理能力建設的根本保障和前提，要形成科學立法體系，確保生態文明建設有法可依，在指導思想上實現轉變，建立科學的決策和責任制度，在源頭上建立起有效防范的制度。

以行政手段為基礎，建立生態文明管理服務體系。行政監管是生態過程管理的基本手段，要從宏觀戰略層面切入，從再生產全過程著手，從形成山頂到海洋、天上到地下的一體化污染物統一監管模式著力，增強環境監管的統一性和有效性，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。

以經濟手段為驅動，建立生態文明運行激勵體系。市場是生態文明資源配置的重要手段，完善市場機制，讓市場在資源配置中起決定性作用，激發市場對推進生態文明建設的正能量，實現外部成本內部化，通過市場改善資源配置和提高資源使用效率，實現以“效率”促“保護”。

以道德手段為支撐，建立生態文明引導自律體系。生態文明治理不僅包括管制也包括自治，要建立內化的道德和自律制度，構造全社會環境保護的“自律體系”，形成持久的生態環保意識形態，廣泛動員社會力量參與生態環境保護，增強生態環境保護的軟實力。

以工程手段為重點，建立生態文明治理恢復體系。生態環境問題是生態文明治理需要解決的根本問題，工程是解決當前生態環境問題、推動生態文明建設深入發展的的重要手段和主要途徑，要在現有工程手段基礎上，繼續完善生態文明建設工程體系。

以技術手段為保障，建立生態文明科技創新支撐體系。科技創新在促進經濟發展方式轉變，發展循環經濟、綠色產業、低碳技術，以及提高管理水平中發揮了關鍵支撐作用，是推進生態文明建設的重要動力。必須圍繞生態文明的關鍵問題，以科技創新為支撐，建立生態文明科技創新體系。

以考評手段為抓手，建立生態文明建設結果獎懲體系。后果嚴懲，是建設生態文明、建設美麗中國必不可少的重要措施，要以考核評估為抓手，強化生態環境損害賠償和責任追究，保護公民環境權益、維護社會公平正義，提高違法成本、震懾違法行為。

3.2 建設思路

綜上，推進我國生態文明治理體系和治理能力現代化，應圍繞政府、企業、公眾三大主體，按照資源、環境、生態三大領域，采用約束、激勵、引導三種手段，以生態環境利益最大化為目標，以推進環境公共管理創新為著眼點，堅持公平與責任相結合、懲罰與獎勵相結合、改革與創新相結合原則，注重生態文明治理體系設計的系統性、整體性、協同性。從任務上來看，要以政府、市場、社會多元主體協調聯動、多方共治、多手發力、多措并舉為重點，圍繞推動生態文明法治系統化、提高政府管理效率、激發市場活力、發揮公眾監督作用，加快建立以資源生態環境全面法治化為核心的生態文明法治體系、以監管能力高效化為核心的政府監管體制、以自然資源資產化管理為核心的市場作用機制、以全社會共同參與為核心的社會治理體系。從實現途徑看，要以深化改革的戰略機遇為依托，加強生態文明制度建設，加大生態文明體制機制創新力度，形成剛柔并濟、多方互動、激勵與約束相結合的生態文明制度體系，充分發揮和增強制度在環境保護中的導向、協調、激勵和約束作用，最大限度發揮生態文明制度建設的紅利。

4 提升我國生態文明治理能力的對策與建議

4.1 積極培育多元主體

推進生態文明治理能力現代化，首要在培育多元主體。一要加快構建生態型政府，轉變唯“GDP”的發展理念，以可持續發展為最高訴求，堅持發展應該是一切人的發展和人的全面發展，樹立生態文明的政績觀、發展觀;強化政府生態保護責任，建立健全環境執法機構，形成省、縣、鄉(鎮)三級環境執法監管網絡，充實基層執法力量［16］。二要強化企業環境責任，增強企業環境保護意識、環境風險意識、環境道德意識和社會責任意識，鼓勵企業進行技術改造升級、綠色生產和生態環境保護;推動企業環境信息公開，嚴格遵守環境保護法律法規，主動接受公眾和社會監督;推動企業積極支持、開展和參加環保公益事業，樹立現代企業良好的社會形象，促進企業開展周邊社區共同發展活動等，切實把環境保護作為生產經營活動的重要組成部分。三要壯大生態環保民間力量，培育多元主體參與治理和建設，建立由政府、非政府組織、社會中介、政治、民間組織、公民個體以及企業共同參與的多元的多部門的生態環境治理主體隊伍。

4.2 加快政府職能轉變

推進生態文明治理能力現代化，關鍵在于全面深化改革，轉變政府職能。首先，要明確政府和市場的邊界，厘清政府行政監管和資產管理職能，進一步簡政放權，對于產權界限比較清晰的自然資源，如森林、草原、礦山等，在平衡公共利益及所有者與使用者利益前提下，根據其使用、經營的公共性和外部性大小，可以將自然資源的所有權分配或拍賣給國家、地方政府、企業和個人等不同的產權主體;對于產權邊界模糊而難以界定、外部性很大的自然資源，應繼續以公共產權主體為所有者，由統一的自然資源資產管理部門作為單一的所有者來管理［17］。其次，要明確統一管理和專業分工合理界限，合理劃分和整合部門職能，理順政府資源、生態、環境監管職能，將自然資源監管權和使用權分離，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制，創設大生態環保體制，建立統一監管山水林田湖所有生態空間和自然資源的生態保護監管體制，建立統一監管所有污染源、污染物、污染介質的污染防治監管體制，實行獨立而統一的環境監管和行政執法。再次，要合理劃分中央與地方事權，明確中央和地方的環境監管職能，中央政府負責跨越區域、流域和領域的以及危害較大和影響較深的環境問題，當地政府執行屬于地域性的環境問題，適時推行生態環境保護主管機構垂直管理，打破現行行政地域限制。

4.3 加強生態文明制度體系建設

推進生態文明治理能力現代化，重點在于用制度保護生態環境。一要加強約束型制度建設。要全面依法治國，確立生態文明立法理念，加快現有法律生態化改造，細化填補立法空白。健全環境保護法規、政策、標準和規劃體系，加快環境保護法律法規的修訂，健全和完善由污染防治法、資源保護法和生態保護法為基干的生態文明建設法律體系［18］。要加快建立健全國土空間開發保護制度，健全用途管制制度，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、污染物總量控制制度、能源管理制度、生態保護和修復制度。要加快建立生態文明考核評價機制，逐步加大干部政績考核評價體系中資源消耗、環境損害、生態效益等環境保護相關指標的權重，探索建立生態環境審計制度，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。

二要加大激勵型制度探索。第一，改革完善生態環境稅費制度。系統設計和完善我國稅制，對于非綠色經濟、線性經濟、高碳經濟等產生負外部性的經濟行為通過生態稅、環境稅、資源稅等予以內部化［19］。第二，改革完善生態環境補貼制度。系統設計和優化我國財政補貼制度，對于綠色經濟、循環經濟、低碳經濟等產生正外部性的行為通過研發資助、生態補償、消費補貼等予以內部化。第三，完善自然資源產權制度，建立和完善公共資源產品的價格政策和有償使用制度，建立起有利于資源節約使用、廢棄物循環利用的包括資源使用價格、環境恢復價格、污染物處置價格和環境服務價格“四位一體”的資源環境價格體系，形成以市場為基礎，政府適當干預的資源性產品價格調控機制。第四，健全生態補償機制，加快制定《生態補償條例》，明確法理、法律依據。完善對重要生態區域的生態補償機制，進一步推進生態公益林、草原、水資源、礦產開發的生態補償，逐步擴大補償范圍，完善財政轉移支付制度，鼓勵地區間建立跨區域橫向財政轉移和生態補償制度。

三要強化引導型制度建設。對于生態文明制度而言，相比強制人們遵守的硬性規定和道德說教，那些成為人的價值觀念甚至能銘刻在社會成員心中的“軟規則”，在約束人們行為方面可能更為有力和持久［20］。要深入挖掘弘揚傳統文化中的生態文明理念，將生態價值觀納入社會主義核心價值體系，培育現代生態文化;完善生態文明國民教育體系，創新和強化生態文明宣教，培育公眾的現代環境公益意識和環境權利意識;加強黨政干部、企業、公眾生態文明宣教，形成覆蓋全社會的生態文化宣教體系;推行健康文明的生活方式，積極引導鼓勵綠色消費，在全社會倡導勤儉節約低碳生活，形成良好的社會風尚。

4.4 創新生態文明治理機制

一是政府協調聯動機制。在理順部門職能的基礎上，國家建立生態文明領導小組，建立跨部門協調機構，統籌生態文明重大決策;強化重大決策會商、信息共享、監測預警、聯合執法機制建設，加強環保、林業、國土、水利、農業、住建等生態保護和建設部門的協調聯動;建立環境執法、司法聯動機制，環保、國土、林業等環境行政執法部門與公安、檢察、法院等司法部門要加強溝通，建立聯動執法機制、環境保護違法案件移送制度等;同時要建立地方政府的協作合作機制，加強各級人大對生態文明建設監督，推進政府問責制度落實。健全資源環境承載力監測預警機制和風險評估機制，加強生態環境風險防范與修復治理。

二是市場調節機制。創新環境經濟政策體系，積極推進主要污染物排污權交易，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度等。改革資源環境稅收體制，擴大資源稅增收范圍到所有自然資源和自然空間，改革資源稅征收方式為從價計征，適時開征環境稅［21］。合理利用價格杠桿，大力推行階梯電價、水價，研究建立節水、節電、垃圾分類回收機制［22］。完善綠色金融政策，研究實施綠色保險、綠色信貸、綠色貿易、綠色債券等環境經濟政策。

三是公眾參與機制。生態治理多主體間要建立起合作伙伴關系，提高治理參與水平，促進生態環境決策民主化［23］。完善環境信息公開制度，擴大政府環境信息主動公開的范圍，規范和暢通信息公開的渠道。健全公眾舉報制度，豐富生態環境監督形式，鼓勵公民、法人和其他社會組織就生態環境問題進行舉報，建立公眾參與的環境后督察和后評估機制。完善環境輿論監督制度，健全環境輿論回應機制。完善環境信訪制度，建立環境信訪預警機制和隱患排查制度，完善信訪查處制度和積案化解制度。完善非政府組織培育機制，建立溝通、協調、合作制度，鼓勵社會組織承擔環境責任。

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