行政事業單位內部控制建設與風險管理

吳迎霞

一、當前行政事業單位內部控制面臨的問題和挑戰

（一）效益性同公共性的交互影響增加內部控制的難度

行政事業單位同企業不同的地方在于，行政事業單位是國家行政意志的代表，承擔了一定的公共管理和公益服務職能，其內部控制目標并不像是企業那樣單純地追求投入資金效益的最大化。《行政事業單位內部控制規范（試行）》中規定，行政事業單位內部控制目標是為“合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果”，由此可見行政事業單位內部控制目標的“公共性”。行政事業單位內部控制對經濟性和效益性兼顧的目標追求成為一些部門、員工推卸責任的借口，以行政事業單位“陽光工程”為由搞超標采購、違規支出等違規活動。與此同時，由于行政事業單位各自職能和部門不同，其所承擔的業務活動也不盡相同，而業務活動同經濟活動之間的交叉滲透和互相影響又進一步增加了行政事業單位內部控制的難度。

（二）人的復雜性和非理性是影響內部控制的關鍵因素

人是經濟管理活動的決策者和最終執行者，是人的主觀能動性在實踐并改造著客觀世界，使之同人們所想要的主觀預設目標達成一致。毫無疑問地，人是行政事業單位內部控制活動中的主體和關鍵性因素。而事實上，內部控制活動的失效、行政事業單位經濟風險的增加都或多或少地受到人的復雜性和非理性的影響。如利己主義的狹隘思想或追求政績的名利欲望使得部分領導在內部控制活動中違規、盲目、越權操作，干預部門或下屬的正常控制活動、盲目決策等。而下屬和員工又囿于行政等級制下的身份觀念，不敢對領導的行為予以質疑和拒絕。并且領導因為自身認識、經歷和知識背景的局限性，往往并不能夠完全認識到內部控制活動的意義和重要性，而這在“領導就是生產力”的行政事業單位往往決定了內部控制建設的地位和資源供給情況。同樣地，員工也會因為人的情感和理性因素在內部控制活動中出錯，除了前面盲從領導的決定和自身能力受限等，由于經常在一起工作，在講究熟人社會的中國，這種工作上的情感紐帶很容易使得內部控制中的不相容控制設置淪為形式。

（三）評價的缺位和監督的薄弱使得內部控制有形無實

《行政事業單位內部控制規范（試行）》中明確規定，“單位應當建立健全內部監督制度，明確各相關部門或崗位在內部監督中的職責權限，規定內部監督的程序和要求，對內部控制建立與實施情況進行內部監督檢查和自我評價。”同時規定，“單位負責人應當指定專門部門或專人負責對單位內部控制的有效性進行評價并出具單位內部控制自我評價報告。”但由于缺乏對內部控制評價的具體指引和規范，在實際的內控實踐活動中常常會出現因為評價標準的缺失或失當，使得行政事業單位無法對自身的內部控制活動作出有效的評價和反應。當然地，某些行政事業單位也存在著這種模糊評價標準和效果的“自我保護”沖動。在對內部活動的監督上，按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求，行政事業單位本應當成立專門的內部控制機構、獨立的內部審計機構等，但在實踐中發現，許多行政事業單位并沒有成立相應的工作機構，大大削弱了內部控制和監督的權威性和獨立性，使得內部控制有形無實。

（四）信息溝通渠道的阻滯和壅塞遲緩了內控反應速度

在行政事業單位的內控活動中，信息溝通渠道卻并沒有實現有效的貫通和順暢，信息的縱向和橫向傳遞都不同程度地存在問題。在縱向傳遞通道上，懾于科層制的官僚等級體系，信息的傳遞從上到下是通暢的、但從下到上卻存在一定程度的阻塞，底層員工不敢說、不愿說、不多說的問題使得行政事業單位的內部活動風險難以及時反映到領導層，延緩了內控的反應速度。在橫向傳遞上，由于害怕擔責使得部門之間抱著“多一事不如少一事”的心態，敷衍塞責、互相推諉，信息溝通不及時。此外，信息技術應用的滯后也在一定程度上影響著行政事業單位信息與溝通的順暢。

二、基于風險管理視角下的行政事業單位內部控制體系

（一）完善內部控制的規范指引，梳理研判內控活動中的風險節點

基于風險管理視角的內部控制，就是要以全面風險管理的系統眼光看待行政事業單位運行管理過程中的漏洞、弊病和風險，并采取合理有效的風險控制、規避和轉移策略來減少風險可能造成的損失。行政事業單位首要的是建立起一套科學有效的風險評估和測量體系，并對自己內部的經營管理活動進行全面、認真、細致的梳理和分析。在此基礎上，結合行政事業單位的業務目標和所處的外部環境，根據風險評價指標進行風險識別和評估，研究和判斷行政事業單位經濟和業務活動中的風險節點，重視對風險節點的控制和風險排查。在構建內部控制體系的過程中，行政事業單位一定要立足自身的業務目標和特點，依據《行政事業單位內部控制規范（試行）》的指引要求，采取有效的控制活動。在公益性和經濟性的目標平衡上，應當以公益性為主，兼顧經濟性，并可以適當引入市場性的力量來達到兼顧經濟的目標。

（二）合理設計激勵與約束機制，規避人在管理活動中的主觀風險

之所以會出現因為人的復雜性和非理性因素影響內部控制活動效果的情況，是因為行政事業單位沒有建立起有效的激勵與約束機制，沒有能夠對相關人員起到有效的約束和刺激作用，使得一些人缺乏動力去認真決策和執行相應的內部控制活動。因此，行政事業單位有必要通過設計合理有效的激勵與約束機制，去規避人在管理活動中的主觀風險。行政事業單位應對內部業務流程架構進行全面、科學的分析，并以此建立起層次分明、邏輯嚴密的責任管理體系，明確各個崗位和各個人員的責任。這種責任應當是可量化的、并附帶有科學合理的考核機制的，如此就能夠對每個人，上至領導、下至員工，都能產生很好的激勵和約束作用。責任到崗、到人，落實領導責任并嚴格執行問責機制，領導就缺乏因為利己主義而產生的沖動，員工就不會因為彼此熟悉而放縱和忽視一些不合規的行為。同樣地，行政事業單位也應當將內控活動同部門和人員的薪資、職稱和晉升等相掛鉤，由此產生激勵導向作用。此外，行政事業單位還應當注意建立起完善的民主決策程序，加強不同崗位之間尤其是關鍵崗位的輪訓，并通過思想宣傳教育和內部文化的構建從精神上予以激勵和約束。

（三）建立健全評價和監督體系，構建起風險反饋機制和防范體系

內部控制體系的構建要注重建立評價和監督體系，如此方能對內控活動和風險情況進行有效地反饋，建設完整的風險管理鏈條。行政事業單位應當建立起有效的內部控制執行檢查機制，將內部控制建設和執行情況納入日常的監管范圍之內，包括制度建設、控制活動、內部環境、溝通管理等。定期對內部控制活動情況進行執行檢查，并形成反饋意見，對其中存在的問題及其背后可能的管理風險予以研究和解決。同時，行政事業單位還應當完善內部控制評價體系，對內部控制情況進行自我測評，并編制全面、深入的測評報告，提交內控管理機構研究分析，加大內部控制評價成果的運用力度。此外，行政事業單位還應當建立起獨立的內部審計機構，將其同財務部門剝離出來，賦予其更加獨立、更高的地位，并保障資源供給和人員投入。發揮內部審計的監督職能，通過交叉使用多種審計手段，加強對單位經濟活動的控制和管理，同內部黨務、紀檢等部門共同發揮監督作用。完善外部監督機制，構建多部門聯動的監督網絡，并引入社會力量參與監督。

（四）暢通信息溝通渠道和機制，實現對管理風險的實時監測控制

在完善信息縱向傳遞機制的過程中，最主要的是行政事業單位的領導要克服官僚主義的思想和作風，堅持群眾觀點，走群眾路線，深入員工中間調查和聽取民聲、體察民意、匯聚民智。領導要多深入一線部門和機構開展調查和研究，加強對部門和員工的走訪，在實地考察中檢視內控機制的運行情況，發現問題、解決問題。同時，要拓寬溝通渠道，通過民主生活會、意見箱、內部刊物、電子郵件、社交工具等多種渠道暢通員工的信息傳遞手段。行政事業單位也要加強自身內部事務的信息公開，鼓勵員工建言獻策。在橫向傳遞機制的完善過程中，要通過首問負責制和限期責任制來倒逼各個部門之間加強信息溝通和傳遞。行政事業單位還應當通過內部文化的建設來營造和諧、順暢的溝通環境。此外，行政事業單位還應充分發揮現代信息技術在信息溝通機制建設中的作用，引入和建設信息管理平臺，實現各部門、機構和人員之間的信息互聯互通，提高內控效率和風險處理速度，實現對管理風險的實時監控。

三、結語

行政事業單位肩負著公共管理和公益服務的重要職能，實施內部控制和風險管理，能夠顯著改善和提升內部資源的使用效率和效益，刺激內部活力釋放，促進各項職能的發揮。

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