淺論主要污染物總量減排工作應(yīng)實(shí)現(xiàn)“量變”到“質(zhì)變”的轉(zhuǎn)換

張　昊（鞍山市環(huán)保信息宣教中心,遼寧　鞍山　114002）

淺論主要污染物總量減排工作應(yīng)實(shí)現(xiàn)“量變”到“質(zhì)變”的轉(zhuǎn)換

張昊
（鞍山市環(huán)保信息宣教中心,遼寧鞍山114002）

摘要：從“十一五”期間主要污染物總量減排工作開展以來，國(guó)家制定了包括減排量核定、新增量核算到減排任務(wù)指標(biāo)考核等環(huán)節(jié)在內(nèi)的比較系統(tǒng)的總量控制管理體系，并在“十二五”期間實(shí)現(xiàn)了環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與總量減排數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。但2013年以來霧霾事件引出的環(huán)境質(zhì)量惡化現(xiàn)實(shí)問題，卻與減排工作推進(jìn)形成的污染物總量數(shù)據(jù)削減情況相悖。本文通過分析當(dāng)前總量指標(biāo)管理體系的運(yùn)作情況，提出有效改善總量減排管理工作的建議，以達(dá)到更好提高減排工作環(huán)境效益、實(shí)現(xiàn)減排成果由“量變”向“質(zhì)變”轉(zhuǎn)換的目的。

關(guān)鍵詞：節(jié)能減排；量變；質(zhì)變；環(huán)境質(zhì)量

“十一五”以來，國(guó)家深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀理論，著力推進(jìn)節(jié)能減排工作，加強(qiáng)了主要污染物總量控制管理工作。“十一五”期間，根據(jù)國(guó)家公布的數(shù)據(jù)，全國(guó)化學(xué)需氧量和二氧化硫兩種主要污染物排放總量分別下降14.29%和12.45%；按照國(guó)家節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃，“十二五”期間全國(guó)化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量將各下降8%，氨氮和氮氧化物排放總量將各下降10%。雖然目前減排工作總體推進(jìn)情況較好，但2013年以來多次頻發(fā)的霧霾事件，卻顯露出空氣環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)惡化的征兆，這與全國(guó)減排推進(jìn)過程中所統(tǒng)計(jì)的污染物排放量持續(xù)減少結(jié)果相背離，也為減排工作的成效蒙上了一層陰影。那么，究竟是污染減排工作推進(jìn)出現(xiàn)了偏差，還是環(huán)境質(zhì)量遭受破壞的程度加重過快？當(dāng)前減排和總量控制管理工作需要在哪些方面加以完善？筆者將在這里加以分析和探討。

1　當(dāng)前國(guó)家污染減排和總量控制管理體系分析

節(jié)能減排工作的國(guó)家推行科學(xué)發(fā)展觀理念的重要舉措，污染減排工作開展以來，國(guó)家制定了包括減排量核定、新增量核算到減排任務(wù)指標(biāo)考核及總量指標(biāo)使用、排污權(quán)交易等環(huán)節(jié)在內(nèi)的一整套比較系統(tǒng)的總量控制管理體系。國(guó)家政府先后制定了“十一五”和“十二五”節(jié)能減排規(guī)劃及綜合性工作方案，積極推進(jìn)污染減排統(tǒng)計(jì)體系、監(jiān)測(cè)體系和考核體系的建設(shè)。國(guó)家環(huán)保部建立了全國(guó)性的減排核查確認(rèn)機(jī)制，一年兩次對(duì)各地區(qū)減排項(xiàng)目及削減量進(jìn)行核查確認(rèn)；并根據(jù)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和實(shí)際情況，確定各地區(qū)主要污染物新增排放量。通過計(jì)算各地區(qū)削減量扣除新增排放量的差值，核定出各地區(qū)的實(shí)際減排量，并以實(shí)際減排量所形成的減排比例與計(jì)劃任務(wù)目標(biāo)的比例相對(duì)比，考核各地區(qū)減排任務(wù)目標(biāo)完成情況。同時(shí)，國(guó)家在各地區(qū)建立了建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)審核制度，要求新批建設(shè)項(xiàng)目的總量指標(biāo)必須從減排項(xiàng)目的削減量中獲得；上級(jí)環(huán)保部門有權(quán)對(duì)未完成減排任務(wù)目標(biāo)的地區(qū)實(shí)行新批建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)限批，沒有總量指標(biāo)的新批建設(shè)項(xiàng)目要參加排污權(quán)交易購(gòu)買所需的總量指標(biāo)。通過上述措施，既從任務(wù)指標(biāo)完成方面，又從推進(jìn)減排為發(fā)展騰出總量空間的角度，促進(jìn)了地方實(shí)施污染減排工作主動(dòng)性。

2　國(guó)家污染減排和總量控制管理體系中需解決的問題

現(xiàn)有的國(guó)家污染減排和總量控制管理體系，充分借鑒了國(guó)外總量控制管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)科學(xué)，統(tǒng)籌性強(qiáng)，完整全面。然而，這套管理體系由于過份倚重于數(shù)據(jù)信息的核算，在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)和與中國(guó)國(guó)情接軌過程中，也不可避免地暴露出一些問題。一方面，現(xiàn)實(shí)污染的實(shí)際情況較難真實(shí)地反映為數(shù)據(jù)。由于我國(guó)在環(huán)保管理和監(jiān)測(cè)方面尚處于落后水平，在調(diào)查和統(tǒng)計(jì)污染源污染物排放情況時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)甚至瞞報(bào)現(xiàn)象。另一方面，對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行完善和管理過程中帶來新的數(shù)據(jù)失衡。用“一刀切”式的理論測(cè)算值確認(rèn)的污染源排污情況，與監(jiān)測(cè)值及實(shí)際排污現(xiàn)狀經(jīng)常不符；以地區(qū)GDΡ或煤炭消費(fèi)量等核算出的污染物新增排放量指標(biāo)也較難落實(shí)到具體污染源。而我國(guó)底層根基不好又常要為政治政績(jī)服務(wù)的統(tǒng)計(jì)體系一直以來就飽受詬病，常常是一輪經(jīng)濟(jì)普查和污染源普查過后，出現(xiàn)各地GDΡ“越增越少”、污染物排放量“越減越多”的反常現(xiàn)象。在數(shù)據(jù)指標(biāo)量化考核的模式中，減排工作容易演變成地方政府報(bào)減量、中央政府否認(rèn)減量并不斷追加新增量的“數(shù)字游戲”。同時(shí)，實(shí)施治理的企業(yè)在減排核查的監(jiān)管下提高成本苦心經(jīng)營(yíng)，一些違法的企業(yè)卻在政府的“保護(hù)”或默認(rèn)下置身于減排視野之外肆意污染環(huán)境。減排任務(wù)的完成、污染物總量的減少難以反映到環(huán)境質(zhì)量的改善，卻與霧霾頻發(fā)這種反面典型事件并存，無疑會(huì)對(duì)政府公信力造成不利影響。

3　實(shí)現(xiàn)總量減排工作從“量變”到“質(zhì)變”的轉(zhuǎn)換

隨著污染減減排工作的推進(jìn)，火電、鋼鐵等行業(yè)實(shí)施脫硫治理，火電、水泥等行業(yè)實(shí)施脫硝治理，造紙、印染等重污染行業(yè)實(shí)施廢水治理，眾多城鎮(zhèn)污水處理廠建成并投運(yùn)，對(duì)污染治理和環(huán)境改善的作用是堅(jiān)實(shí)而有效的。理念“超前”的數(shù)據(jù)管理體系與“中國(guó)式”的任務(wù)考核模式之間的矛盾，是造成減排工作某種程度上只見總量減少“量變”而不見環(huán)境改善“質(zhì)變”現(xiàn)象的主要原因。促進(jìn)減排成果從“量變”向“質(zhì)變”轉(zhuǎn)換，應(yīng)從幾個(gè)方面入手：一是要適時(shí)轉(zhuǎn)變減排任務(wù)目標(biāo)的考核機(jī)制，從單純的削減總量轉(zhuǎn)變到控制總量并優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)指標(biāo)，如河流斷面水質(zhì)和空氣污染物濃度等；二是要充分利用貫徹新環(huán)保法的有利契機(jī)，對(duì)治理不到位或不治理的而超標(biāo)排放的污染源進(jìn)行處罰；三是上級(jí)環(huán)保部門的日常督查要側(cè)重于針對(duì)地方環(huán)保管理的“死角”，暴露整治可能在地方政府默認(rèn)甚至保護(hù)下的環(huán)保違法問題，以達(dá)到降低守法成本、提高違法成本的管理目的；四是要積極引入公眾參與機(jī)制，充分利用社會(huì)力量參與污染問題曝光和污染治理監(jiān)督，補(bǔ)充和強(qiáng)化環(huán)保管理，切實(shí)、有效地改善公眾賴以生存的環(huán)境質(zhì)量。

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