日本歷史景觀保護(hù)相關(guān)法規(guī)制度的特征及其啟示

在簡要回顧日本歷史保護(hù)立法進(jìn)程的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)介紹2000年之后的《景觀法》和《歷史風(fēng)致法》，針對國家層面的法規(guī)體系的主要特征和政策措施、市民保護(hù)運(yùn)動(dòng)和地方景觀條例與國家立法的關(guān)聯(lián)性以及相互之間的促進(jìn)作用等進(jìn)行了分析，并以京都市為案例，圍繞歷史風(fēng)致保護(hù)規(guī)劃、促進(jìn)保護(hù)活用的法規(guī)政策與公眾參與、京町家保護(hù)再生實(shí)踐等方面的情況展開論述。通過對日本國家及地方層面保護(hù)制度特征及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，旨在為我國的歷史保護(hù)法律制度體系完善提供借鑒和啟示。

保護(hù)立法；公眾參與；歷史景觀；保護(hù)再生

G112A004910

一、 日本歷史保護(hù)立法的歷史進(jìn)程

日本的歷史保護(hù)，依據(jù)相關(guān)法律的界定，主要涉及文化財(cái)保護(hù)、歷史風(fēng)土和歷史風(fēng)致保護(hù)等方面，在國內(nèi)單獨(dú)介紹某一方面保護(hù)法規(guī)的相關(guān)文章已有不少。本文重點(diǎn)放在近年來的國家立法進(jìn)展，圍繞歷史景觀保護(hù)相關(guān)法律政策、公眾參與、地方景觀條例和京都市的保護(hù)實(shí)踐，針對歷史保護(hù)的法規(guī)體系、政策措施以及法治建設(shè)與公眾參與相互關(guān)系等問題展開系統(tǒng)的分析和討論。

日本歷史保護(hù)的法制建設(shè)，以明治三十年（1897年）的《古社寺保存法》為起始標(biāo)志點(diǎn)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，1950年制定的《文化財(cái)保護(hù)法》奠定了現(xiàn)今文化財(cái)保護(hù)制度的基石。此后伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，歷史保護(hù)的法制建設(shè)和政策措施逐步拓展，呈現(xiàn)出與時(shí)共進(jìn)、不斷拓展完善的態(tài)勢，簡單地講，可以說日本的歷史保護(hù)經(jīng)歷了防止破壞、應(yīng)對問題、促進(jìn)保護(hù)活用和綜合協(xié)同推廣等不同階段，實(shí)現(xiàn)了文化遺產(chǎn)有效保護(hù)活用、地區(qū)歷史環(huán)境整體保護(hù)和傳統(tǒng)文化的全面復(fù)興。根據(jù)文化財(cái)保護(hù)相關(guān)重要法律制定和保護(hù)對象擴(kuò)展等情況，日本保護(hù)制度的法制變遷過程大致可以劃分為以下三個(gè)階段。①

1. 戰(zhàn)前文化財(cái)保存制度的創(chuàng)設(shè)

1871年，明治政府太政官頒布《古器舊物保存方》，第一次以政令的形式通達(dá)各地要求保存古字畫、古籍、陶器、漆器等31種類古舊器物。1897年頒布《古寺社保存法》，明文規(guī)定古社寺所屬的建造物和寶物原則上應(yīng)被指定為“特別保護(hù)建造物”和“國寶”來進(jìn)行保護(hù)。1919年頒布《史跡名勝天然紀(jì)念物保存法》，針對史跡、名勝、天然紀(jì)念物的保護(hù)制定了一定措施，并由此開始了與土地有關(guān)的文化財(cái)保護(hù)。②

1929年，日本政府為避免舊幕府體制崩潰后出現(xiàn)原貴族家庭的寶物流失，以及出于城郭建筑等歷史建造物亟待修繕等狀況，頒布了《國寶保存法》（《古社寺保存法》同時(shí)廢止），國寶指定的對象從“古社寺建筑及寶物”擴(kuò)大到國有、公有以及私有的各類物品，還開展了對城郭、宮殿、住宅、茶室的調(diào)查研究。1933年4月頒布《重要美術(shù)品等保存之相關(guān)法律》，由于那些還未來得及指定的古美術(shù)品相繼流失海外，針對這一情況制定了這部古物保存法律。

張松：日本歷史景觀保護(hù)相關(guān)法規(guī)制度的特征及其啟示

2. 戰(zhàn)后歷史保護(hù)制度的建設(shè)與完善

在二戰(zhàn)期間，依據(jù)《國寶保存法》指定的近200處國寶建造物因遭到戰(zhàn)爭中的空襲而毀滅。1949年1月法隆寺金堂遭受火災(zāi)，世界上最古老的木構(gòu)建筑及壁畫化為灰燼；1950年7月，京都鹿苑寺金閣被大火燒毀。這些文化財(cái)受損和破壞事件導(dǎo)致了《文化財(cái)保護(hù)法》的快速頒布與施行。1950年8月開始施行的《文化財(cái)保護(hù)法》是日本文化財(cái)保護(hù)的第一個(gè)重要的國家大法，標(biāo)志著日本歷史保護(hù)從戰(zhàn)前的“崇古求美”單一保存進(jìn)入到戰(zhàn)后以保護(hù)活用為主的新階段。1954年，《文化財(cái)保護(hù)法》做了第一次修訂，充實(shí)了無形文化財(cái)、埋藏文化財(cái)、民俗資料保護(hù)的相關(guān)制度；1968年該法再次修訂，設(shè)立了專門負(fù)責(zé)文化財(cái)保護(hù)的國家行政機(jī)構(gòu)文化廳，并增設(shè)文化財(cái)保護(hù)審議會(huì)制度。

1960年代后，日本的經(jīng)濟(jì)由復(fù)蘇逐漸進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，城市化進(jìn)程加快，大量拆舊改造和開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致文化財(cái)周邊環(huán)境的迅速改變，歷史環(huán)境迅速消失，尤其是京都、奈良、鐮倉等古都?xì)v史環(huán)境受到現(xiàn)代化建設(shè)的威脅，而當(dāng)時(shí)的文化財(cái)建造物單體保存方法已經(jīng)無法應(yīng)對這一局面。與此同時(shí)，在這些地區(qū)由市民主導(dǎo)的歷史保護(hù)運(yùn)動(dòng)逐漸興起并日益興盛，促使政府于1966年1月頒布了《關(guān)于位于古都的歷史風(fēng)土保存的特別措施法》（簡稱《古都保存法》）。《古都保存法》的創(chuàng)立使得歷史保護(hù)的重點(diǎn)由文化財(cái)點(diǎn)狀保護(hù)轉(zhuǎn)向更為關(guān)注文化財(cái)及周邊歷史環(huán)境整體的面狀保護(hù)。

針對一般城鎮(zhèn)的歷史“街並”（街區(qū)）和傳統(tǒng)聚落（村落）保護(hù)，是由民間歷史保護(hù)運(yùn)動(dòng)而推動(dòng)的。1960年代末，名古屋市有松町的染織作坊街區(qū)保護(hù)、長野縣南木曾町妻籠地區(qū)“愛護(hù)妻籠會(huì)” 的保護(hù)活動(dòng)等，為全國最早的歷史環(huán)境保護(hù)事件。這些城鎮(zhèn)通過制定地方保護(hù)條例，對不屬于《古都保存法》保護(hù)對象但構(gòu)成城市自身歷史文化的傳統(tǒng)街區(qū)和歷史風(fēng)貌進(jìn)行保護(hù)。相關(guān)案例可參見[日]西村幸夫：《再造魅力故鄉(xiāng)： 日本傳統(tǒng)街區(qū)重生故事》，王惠君譯，北京： 清華大學(xué)出版社，2007年。

受到民間和地方保護(hù)運(yùn)動(dòng)的影響，1975年7月《文化財(cái)保護(hù)法》進(jìn)行了一次重大修訂，其主要內(nèi)容包括增設(shè)“傳統(tǒng)建造物群”為新的一類文化財(cái)，為此設(shè)立了“傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)制度”。法律規(guī)定“與周圍環(huán)境一體并形成了歷史性景觀的傳統(tǒng)建造物群中具有較高價(jià)值者”為“傳統(tǒng)建造物群”；“傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)”是指“為保護(hù)傳統(tǒng)建造物群以及與這些建造物形成一體并構(gòu)成其整體價(jià)值的環(huán)境，由市町村所劃定的地區(qū)”。國家對其中價(jià)值突出、保存較為完整的地區(qū)可選定為“重要傳統(tǒng)的建造物群保存地區(qū)”（簡稱“傳建群地區(qū)”）。1975年設(shè)立的“傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)制度”，在歷史環(huán)境的整體保護(hù)方面邁出了一大步，通過地方城市規(guī)劃劃定保存地區(qū)，并實(shí)施相應(yīng)的控制管理規(guī)劃，來保護(hù)傳統(tǒng)建造物群以及與之構(gòu)成整體價(jià)值的歷史環(huán)境。張松：《日中兩國歷史街區(qū)保護(hù)實(shí)踐的分析與比較》，載《北京規(guī)劃建設(shè)》，2013年第3期，第5762頁。

3. 2000年以來綜合性制度的創(chuàng)立發(fā)展

到1980年代，日本經(jīng)歷了快速城市化、工業(yè)化階段之后，高層建筑、工業(yè)區(qū)、大型市政設(shè)施等建、構(gòu)筑物破壞了歷史城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)協(xié)調(diào)性和美好景觀，許多地方的歷史風(fēng)貌和景觀特性逐漸消失，包括戶外廣告泛濫等問題，引發(fā)了人們景觀價(jià)值意識(shí)的覺醒。另一方面，伴隨著歷史保護(hù)運(yùn)動(dòng)的全面開展，地方歷史環(huán)境保護(hù)已不只是關(guān)注文化財(cái)?shù)闹攸c(diǎn)保護(hù)，而是發(fā)展為以城鎮(zhèn)魅力發(fā)掘和社區(qū)整體環(huán)境營造為主的多樣化探索。特別是到1990年代泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，各地確立了“以循序漸進(jìn)方式、穩(wěn)步推進(jìn)城市建設(shè)”的指導(dǎo)思想，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)開始走向以“歷史”、“文化”和“自然”為目標(biāo)的良性循環(huán)階段。在國家確定建設(shè)“美麗日本”的總體戰(zhàn)略后，2004年6月，日本國會(huì)通過了《景觀法》、《伴隨〈景觀法〉施行相關(guān)法律修訂的法案》和《〈城市綠地保護(hù)法〉等法律的部分修訂法案》（簡稱《景觀綠三法》），試圖通過景觀立法和景觀行政來維護(hù)良好的城鄉(xiāng)景觀，提升生活環(huán)境品質(zhì)。

《景觀法》是適用于所有城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)，促進(jìn)城鄉(xiāng)良好景觀形成，實(shí)現(xiàn)以保護(hù)和塑造美好國土景觀、創(chuàng)造個(gè)性豐富的生活環(huán)境以及富有活力的地域社會(huì)為目標(biāo)的國家大法。該法明確了“良好的景觀是國民的共同資產(chǎn)”的基本理念，確定了國家和地方公共團(tuán)體日本國實(shí)現(xiàn)地方自治制度，依照《地方自治法》等法律規(guī)定地方公共團(tuán)體分為：都道府縣和市町村兩級普通地方公共團(tuán)體；特別區(qū)和地方公共團(tuán)體組合等特別地方公共團(tuán)體。簡單地說，日本的地方公共團(tuán)體相當(dāng)于我國的地方政府，但日本的“政府”一詞專指中央政府。在形成各類良好景觀方面的責(zé)任與權(quán)限。地方可以依據(jù)《景觀法》制訂形成良好景觀的相關(guān)規(guī)劃，限制開發(fā)建設(shè)行為，并有權(quán)限制建筑形態(tài)、色彩、外觀等設(shè)計(jì)意匠和建筑高度等，以保護(hù)現(xiàn)存的良好環(huán)境景觀，整治改善不良景觀。在新的開發(fā)行為中應(yīng)創(chuàng)造良好的景觀，同時(shí)防止不良景觀的出現(xiàn)。《景觀法》針對景觀規(guī)劃、景觀重要建造物指定與管理、景觀地區(qū)中建筑形態(tài)設(shè)計(jì)的限制、景觀協(xié)議和景觀維護(hù)機(jī)制相關(guān)的程序與規(guī)范等做了規(guī)定。與此同時(shí)，在文化財(cái)保護(hù)領(lǐng)域通過修訂《文化財(cái)保護(hù)法》創(chuàng)立了重要文化景觀保護(hù)制度，國家在地方政府確定的景觀地區(qū)中的“文化景觀”中，根據(jù)地方政府的申請可以選定為“重要文化景觀”進(jìn)行保護(hù)。

2008年5月，日本頒布了《關(guān)于地域歷史風(fēng)致維護(hù)和改善的法律》（簡稱《歷史風(fēng)致法》），其目的是為了保護(hù)和改善地方的“歷史風(fēng)致”。所謂“歷史風(fēng)致”是指地域內(nèi)反映其固有歷史和傳統(tǒng)文化的生產(chǎn)、生活活動(dòng)與作為活動(dòng)場所的具有較高歷史價(jià)值的建造物以及周邊街區(qū)，這兩者融為一體所形成的良好的街區(qū)生活環(huán)境。在日本，這是第一部將物質(zhì)性歷史環(huán)境與非物質(zhì)性地方傳統(tǒng)文化整合在一起，促進(jìn)積極保護(hù)和全面改善城鄉(xiāng)生活環(huán)境品質(zhì)，整合歷史環(huán)境保護(hù)和地域文化復(fù)興政策的綜合性法律。作為文部科學(xué)省、農(nóng)林水產(chǎn)省和國土交通省三省共管的法律，體現(xiàn)了文化遺產(chǎn)保護(hù)與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、農(nóng)村地區(qū)振興等行政管理的緊密合作。該法規(guī)定了歷史風(fēng)致維護(hù)和改善的基本方針、歷史風(fēng)致維護(hù)和改善規(guī)劃的認(rèn)定、歷史風(fēng)致形成建造物的指定和管理等方面的相關(guān)規(guī)定。參見張松、薛里瑩：《日本的歷史風(fēng)致保護(hù)立法及對我國的啟示》，載《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2010年第6期，第102108頁。

二、 日本歷史保護(hù)的法律體系構(gòu)成

日本社會(huì)的法治特征是在憲法之下由國會(huì)制定各種法律，行政管理嚴(yán)格按照法律準(zhǔn)繩執(zhí)行，同時(shí)將規(guī)范法律條文的細(xì)節(jié)作為行政命令發(fā)布，包括由內(nèi)閣制定的“政令”、由各省（部）制定的“省令”，這兩類統(tǒng)稱為法令的法規(guī)也會(huì)不斷修訂和完善，法律和法令屬于國家的法制體系的基本構(gòu)成。

在日本，與歷史保護(hù)直接相關(guān)的法律可以分為以下幾類：（1）《文化財(cái)保護(hù)法》相關(guān)法規(guī)及指定標(biāo)準(zhǔn)，該類法規(guī)明確了文化財(cái)?shù)母拍睿瑢⑽幕?cái)分為了六大類（有形文化財(cái)、無形文化財(cái)、民俗文化財(cái)、紀(jì)念物、文化景觀及傳統(tǒng)建造物群），此外還規(guī)定了文化財(cái)保存技術(shù)和地下埋藏文化財(cái)?shù)谋Ｗo(hù)辦法，對有形文化財(cái)中重要文化財(cái)?shù)闹付ā⒐芾怼⒗谩⒈Ｗo(hù)、調(diào)查等方面提出了具體的要求。相關(guān)法令包括國家保護(hù)文化財(cái)?shù)闹付?biāo)準(zhǔn)，涉及各類文化財(cái)指定、選定以及登錄等各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，從文化財(cái)?shù)臍v史價(jià)值、文化價(jià)值、藝術(shù)價(jià)值以及重要性、代表性和特殊性等方面進(jìn)行判斷和界定其能否進(jìn)行指定、登錄或選定。（2）歷史風(fēng)土保護(hù)的相關(guān)法律，包括《古都保存法》和《明日香村歷史風(fēng)土保存及生活環(huán)境改善特別措施法》，針對古都?xì)v史風(fēng)土這一特殊類型的城市歷史景觀風(fēng)貌進(jìn)行保護(hù)。（3）2000年以后頒布施行的《景觀法》及其相關(guān)法律修訂（即《景觀綠三法》）以及《歷史風(fēng)致法》等法律、法規(guī)。

日本的歷史保護(hù)制度的特色表現(xiàn)為全國性的法律、法規(guī)健全，并與其地方保護(hù)體系相配合，形成比較完整的歷史保護(hù)的法律框架。在具體內(nèi)容方面，法律文件以明確規(guī)范對象和范圍為基礎(chǔ)，對保護(hù)的方法與手段只做原則性規(guī)定，而對保護(hù)管理的程序、國家和地方公共團(tuán)體及民間團(tuán)體的各自職責(zé)與相互關(guān)系、保護(hù)資金的來源及違法處罰等相關(guān)規(guī)定則十分詳盡，這使得法律自身具備操作性與適應(yīng)性的特點(diǎn)。這種體制明確劃分和規(guī)范了中央政府與地方公共團(tuán)體的職責(zé)，對于國家進(jìn)行宏觀管理、地方發(fā)揮歷史保護(hù)的積極性具有十分重要的意義。

因此，與文化相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行等相關(guān)法規(guī)也是歷史保護(hù)法規(guī)體系中的一大類。該類法規(guī)主要針對與文化以及文化財(cái)保護(hù)和管理有關(guān)的機(jī)構(gòu)和團(tuán)體的設(shè)立、職責(zé)、運(yùn)營管理等方面做出規(guī)定，例如行政機(jī)構(gòu)（文化廳、文化審議會(huì)等）、地方公共團(tuán)體組織和法人、地方教育行政組織（教育委員會(huì)）等。審議會(huì)制度是日本行政管理制度中比較有特色的方面，文化財(cái)保護(hù)審議會(huì)通常由該領(lǐng)域的專家5人組成，為文化廳長官的咨詢智囊機(jī)構(gòu)，對法規(guī)、規(guī)劃、政策措施、資金預(yù)算以及重大事項(xiàng)等進(jìn)行研討和咨詢。

此外，還有與《文化財(cái)保護(hù)法》等法律在執(zhí)行、管理和活用中密切相關(guān)的法律法規(guī)和管理?xiàng)l例，主要涉及了文化藝術(shù)的振興，促進(jìn)文化遺產(chǎn)保護(hù)國際合作，建筑標(biāo)準(zhǔn)的特別規(guī)定，開發(fā)行為限制、保存地區(qū)內(nèi)建筑限制、高度和容積率控制等城市規(guī)劃規(guī)定，補(bǔ)助金（預(yù)算、申請、交付決定、返還等）等財(cái)政管理方面的規(guī)范等。

三、 文化遺產(chǎn)保護(hù)活用的相關(guān)政策措施

日本政府針對文化遺產(chǎn)的保護(hù)活用采取了一系列的經(jīng)濟(jì)、稅收優(yōu)惠和保護(hù)資助政策，除了根據(jù)實(shí)際情況立法動(dòng)態(tài)所確定的重點(diǎn)保護(hù)需求在國家和地方的財(cái)政預(yù)算中列入保護(hù)經(jīng)費(fèi)之外，還在國家和地方的稅收優(yōu)惠政策方面做了相應(yīng)的制度安排，對于文化財(cái)?shù)谋Ｗo(hù)、修繕、管理、活用等起到了很好的推動(dòng)作用。

在日本，國家指定保護(hù)的重要文化財(cái)建造物的修繕和活用，在保護(hù)資金和減免稅等方面有許多優(yōu)惠政策。伴隨著保護(hù)對象的拓展和保護(hù)制度的完善，國家和地方公共團(tuán)體均制定了相應(yīng)的保護(hù)資金資助等政策措施，在文化財(cái)?shù)卿浿贫确矫嬉苍O(shè)立了固定資產(chǎn)稅、地價(jià)稅方面的優(yōu)惠措施，整治活用資金，保護(hù)修繕設(shè)計(jì)、監(jiān)理費(fèi)用的資助等措施，為歷史建筑維護(hù)提供了經(jīng)濟(jì)支持。有這樣的財(cái)政資助，絕大多數(shù)的重要文化財(cái)建造物都得到良好的管理與保護(hù)，同時(shí)對提高國民的文化素質(zhì)產(chǎn)生了積極的影響。

在稅收優(yōu)惠政策措施方面，為了促進(jìn)文化財(cái)?shù)膰谢肮谢七M(jìn)其保護(hù)、活用，文化財(cái)轉(zhuǎn)讓所得稅和繼承稅可以得到減免。在國稅方面，有轉(zhuǎn)讓所得稅、繼承稅、地價(jià)稅地價(jià)稅是日本政府在1991年稅制改革時(shí)新設(shè)的國稅。當(dāng)時(shí)設(shè)置地價(jià)稅，是針對80年代末泡沫經(jīng)濟(jì)盛行、地價(jià)飛漲、土地價(jià)格過的局面，試圖通過對土地所有者征稅，弱化土地所有者的土地財(cái)富觀念，促進(jìn)土地流動(dòng)，提高土地利用率，地價(jià)稅的納稅人為擁有日本國內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)及租地權(quán)的個(gè)人與法人。等的減免優(yōu)惠政策；在地方稅方面，也有固定資產(chǎn)稅、特別土地持有稅、城市規(guī)劃稅等的稅減免措施。另外，還有與文化財(cái)相關(guān)的“指定捐助”制度，公益法人（含宗教法人）對其所有或管理的國寶、重要文化財(cái)?shù)仍谶M(jìn)行修繕維護(hù)和防災(zāi)等設(shè)施改善時(shí)提出申請，經(jīng)財(cái)務(wù)大臣審查認(rèn)定后可以批準(zhǔn)該項(xiàng)目作為“指定捐助”事業(yè)，法人或個(gè)人對這些指定事業(yè)進(jìn)行捐款捐助的話，便可獲得相應(yīng)的稅收減免政策。具體減免稅優(yōu)惠政策等情況，參見表2中所示內(nèi)容。

地價(jià)稅免稅等2007年12月31日之前，被指定為重要文化財(cái)?shù)膭?dòng)產(chǎn)或建筑，個(gè)人向國家、地方公共團(tuán)體、國立博物館、國立美術(shù)館、國立科學(xué)博物館轉(zhuǎn)讓時(shí)，轉(zhuǎn)讓所得免稅。免稅1972年4月至2007年12月（地方公共團(tuán)體自1975年起施行）

2007年12月31日之前，未被指定為有形文化財(cái)?shù)徽J(rèn)定為與重要文化財(cái)具有同等價(jià)值的動(dòng)產(chǎn)或建筑，以及重要有形民俗文化財(cái)，個(gè)人向國家、國立博物館、國立科學(xué)博物館、國立美術(shù)館轉(zhuǎn)讓時(shí)，按轉(zhuǎn)讓所得收入的二分之一征稅。二分之一免稅（1972年4月至1992年12月期間為免稅）1993年1月至2007年12月

被指定為重要文化財(cái)中的建筑及其土地，以及被指定為史跡名勝天然紀(jì)念物的土地，個(gè)人或法人向國家或地方公共團(tuán)體、國立博物館、國立科學(xué)博物館轉(zhuǎn)讓時(shí)，按2，000萬日元特別減免或按虧損額計(jì)入。2，000萬日元的特別減免（所得稅），2，000萬日元的虧損額計(jì)入（法人稅）1970年4月至今

被指定為重要文化財(cái)?shù)慕ㄔ煳铩⒌卿浻行挝幕?cái)?shù)慕ㄔ煳镆约皞鹘y(tǒng)建造物群保存地區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)建造物的住宅和構(gòu)筑物及其基地（含與之一體形成價(jià)值的土地）的繼承稅（贈(zèng)與稅），其財(cái)產(chǎn)評估額可以有所減少。重要文化財(cái)按財(cái)產(chǎn)評估額的70%扣除；登錄有形文化財(cái)按財(cái)產(chǎn)評估額的30%扣除；傳統(tǒng)建造物按財(cái)產(chǎn)評估額的30%扣除2004年1月至今

對重要文化財(cái)、重要有形民俗文化財(cái)、史跡名勝天然紀(jì)念物等，或地方公共團(tuán)體指定的文化財(cái)相關(guān)的土地，或傳統(tǒng)建造群保存地區(qū)內(nèi)一定范圍土地等，免除地價(jià)稅。免稅1992年1月至今

適用于免稅規(guī)定的文化財(cái)?shù)谋Ｗo(hù)活用，與這些文化財(cái)相關(guān)的土地，其征稅金額的額度可以有所減少。征稅額按地價(jià)的二分之一計(jì)算1992年1月至今

登錄有形文化財(cái)相關(guān)土地，其征稅金額的額度可以有所減少。征稅額按地價(jià)的二分之一計(jì)算1997年1月至今

地方稅固定資產(chǎn)稅、特別土地保有稅、城市規(guī)劃稅等的免稅

被指定為重要文化財(cái)、登錄有形文化財(cái)、史跡名勝天然紀(jì)念物，以及被認(rèn)定為重要美術(shù)品的住宅及其基地，對其免征固定資產(chǎn)稅、特別土地保有稅、城市規(guī)劃稅。免稅1950年4月至今

續(xù)表2

事項(xiàng)減免稅政策的具體內(nèi)容適用年度

地方稅固定資產(chǎn)稅、特別土地保有稅、城市規(guī)劃稅等的免稅

重要傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)建造物（風(fēng)俗業(yè)經(jīng)營使用的除外），依據(jù)文部科學(xué)大臣告示的規(guī)定，對其免征固定資產(chǎn)稅及城市規(guī)劃稅。免稅1989年1月至今

登錄有形文化財(cái)、登錄有形民俗文化財(cái)?shù)淖≌卿浖o(jì)念物的住宅及其基地，形成重要文化景觀的住宅中符合文部科學(xué)大臣告示的及其基地，相關(guān)固定資產(chǎn)稅及城市規(guī)劃稅，其征稅標(biāo)準(zhǔn)可以降低。按固定資產(chǎn)稅征稅價(jià)格的二分之一計(jì)算2005年1月至今

傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)建造物的住宅的基地，根據(jù)所在地市町村的實(shí)際情況，按應(yīng)繳稅額度的二分之一以內(nèi)減少。傳統(tǒng)建造物之外建筑物基地，按所在地市町村的實(shí)際情況，做適當(dāng)?shù)臏p額處理。按所在地市町村的實(shí)際情況，在應(yīng)繳稅額的二分之一以內(nèi)適當(dāng)減少1998年1月至今

四、 法制建設(shè)與公眾參與的相互促進(jìn)

如前所述，1960年代以妻籠地區(qū)的歷史保護(hù)運(yùn)動(dòng)為先導(dǎo)，觸發(fā)了日本全國各地歷史景觀保護(hù)運(yùn)動(dòng)的組織化開展。以此為契機(jī)，地方公共團(tuán)體開始制定景觀條例以保護(hù)和形成良好的城鎮(zhèn)環(huán)境景觀。在這其中，1968年金澤市制定《金澤市傳統(tǒng)環(huán)境保存條例》（現(xiàn)已改為《金澤市傳統(tǒng)環(huán)境保存及美好景觀形成相關(guān)條例》）為日本最初的地方保護(hù)條例；在都道府縣層面，以1969年宮崎縣《沿街修景美化條例》為最初的實(shí)踐，隨即很快擴(kuò)展到各地。到1990年前后，地方公共團(tuán)體制定景觀條例的情況到達(dá)高峰，據(jù)2001年3月日本國土交通省都市與地域整治局《都市景觀形成推進(jìn)調(diào)查報(bào)告》中的數(shù)據(jù)顯示，一年內(nèi)就有20多項(xiàng)地方條例誕生，1990年代末已有400多個(gè)市町村制定了景觀條例。早期的景觀條例多關(guān)注歷史地區(qū)保護(hù)以及周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)等問題，而后來的景觀條例則更多關(guān)注一般城鎮(zhèn)的景觀塑造、良好的社區(qū)生活環(huán)境營造以及地方環(huán)境特色的維護(hù)。

按照日本《憲法》第94條和《地方自治法》的相關(guān)規(guī)定，雖說地方議會(huì)可以在國家制定的法律范圍之外行使制定地方條例及規(guī)定的權(quán)力，然而，在2005年6月國家《景觀法》施行之前，這些景觀條例還只是地方的自主性條例，即缺少將相應(yīng)權(quán)限委任給地方管理的上位法，因而地方景觀條例的強(qiáng)制性約束力并不大，景觀條例主要依據(jù)相關(guān)規(guī)劃管理政策，在現(xiàn)實(shí)中約束和管理開發(fā)建設(shè)行為。但如果建設(shè)行為符合《建筑基準(zhǔn)法》和《城市規(guī)劃法》相關(guān)規(guī)定的話，景觀條例的相關(guān)規(guī)定就有可能無法得到執(zhí)行。《景觀法》在全國施行后，地方景觀條例有了發(fā)揮更大作用的可能。

以上只是由民間和地方的歷史保護(hù)運(yùn)動(dòng)促使地方景觀條例誕生的個(gè)別案例，在地方立法產(chǎn)生良好的社會(huì)環(huán)境效應(yīng)后終于導(dǎo)致國家法律的出臺(tái)，《景觀法》和《歷史風(fēng)致法》類似，法律約束力具有普適性，景觀和歷史風(fēng)致保護(hù)管理由城市規(guī)劃控制管理到多部門協(xié)同推進(jìn)，有利于地方政府相關(guān)工作的積極開展。《景觀法》法律條文自身并不直接對城市景觀進(jìn)行控制管理，而是景觀行政團(tuán)體在涉及景觀規(guī)劃、景觀條例、景觀管理等相關(guān)行為時(shí)的法定制度性約束。

進(jìn)入新世紀(jì)前后，各地在通過歷史保護(hù)帶給地方活力以及構(gòu)筑更美好的生活環(huán)境和魅力城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的相關(guān)社區(qū)參與活動(dòng)相當(dāng)活躍。國家為了促進(jìn)和規(guī)范市民參與歷史保護(hù)和社區(qū)營造，也在法律制定和政策鼓勵(lì)上有相應(yīng)的舉措。1998年3月25日國會(huì)通過了《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》（簡稱《NPO法》）基本情況介紹可參見張松：《日本的歷史城鎮(zhèn)和傳統(tǒng)街區(qū)保護(hù)實(shí)踐》，載《小城鎮(zhèn)建設(shè)》，2003年第4期，第7779頁。，通過賦予從事特定非營利活動(dòng)組織（Non Profit Organization，NPO）或團(tuán)體的特別法人資格，以促進(jìn)包括各類志愿者活動(dòng)在內(nèi)的、市民自由開展的、有利于社會(huì)的非營利組織（NPO）的健康發(fā)展。

法律規(guī)定的非營利活動(dòng)的具體類別由從1998年當(dāng)初的12大類分野，擴(kuò)大到2003年的17大類，再到2012年的20大類。促進(jìn)和參與社區(qū)營造、社會(huì)教育、信息化社會(huì)發(fā)展、振興科學(xué)技術(shù)、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等相關(guān)活動(dòng)均可以作為法律認(rèn)定的特定非營利活動(dòng)。《NPO法》于2000年4月1日開始施行，到2002年底，3年就有9，329個(gè)組織成為登記法人。截至2015年2月底，登記的特定非營利法人達(dá)49，970個(gè)，這其中，與推進(jìn)社區(qū)營造相關(guān)的NPO組織就有21，600個(gè)。《NPO法》既保護(hù)了市民參與各類社會(huì)公益活動(dòng)的積極性，同時(shí)又能夠確保相關(guān)活動(dòng)的有序和有效開展。

五、 京都市保護(hù)實(shí)踐中的市民參與

京都是一座擁有一千兩百多年歷史的文化名城，在這座古都保存了大量的文物古跡和無形文化遺產(chǎn)，被列為國家保護(hù)的重要文化財(cái)?shù)臄?shù)量在全日本最多。京都市通過歷史景觀保護(hù)立法和城市規(guī)劃管理，對城市景觀進(jìn)行精細(xì)化管理和營造，形成了文化底蘊(yùn)深厚的地域環(huán)境特色。

京都市地方法規(guī)體系相當(dāng)健全完善，現(xiàn)行的條例、規(guī)定及細(xì)則等多達(dá)1，150多項(xiàng)，涉及議會(huì)、選舉、監(jiān)察、經(jīng)濟(jì)、文化及市民生活等24大類別，有關(guān)文化財(cái)保護(hù)的條例主要有：《京都市文化財(cái)保護(hù)條例》、《京都市文化財(cái)保護(hù)事業(yè)資金融資規(guī)則》、《京都市傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)條例》、《京都市文化財(cái)建造物保存技術(shù)研修中心條例》等，涉及文化財(cái)保護(hù)、指定和登錄標(biāo)準(zhǔn)，傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)的指定和劃定，以及相關(guān)補(bǔ)助金發(fā)放等具體規(guī)定。在城市和景觀規(guī)劃方面的條例主要有：《京都市歷史建筑物保存及其活用的相關(guān)條例》、《古都保存法施行細(xì)則》、《京都市眺望景觀創(chuàng)生條例》、《京都市街地景觀整治條例》、《京都市景觀法及京都市街地景觀整治條例施行相關(guān)規(guī)則》、《京都市傳統(tǒng)景觀保護(hù)有關(guān)的防火措施相關(guān)條例》等。

在國家《歷史風(fēng)致法》頒布之前，京都市主要通過城市規(guī)劃制度中的劃定高度地區(qū)、風(fēng)致地區(qū)，以及依據(jù)傳建群地區(qū)保存條例的相關(guān)規(guī)定，對傳統(tǒng)風(fēng)貌地區(qū)和歷史景觀進(jìn)行保護(hù)管理。《歷史風(fēng)致法》頒布后，京都市隨即制定了歷史風(fēng)致維護(hù)與改善規(guī)劃，不僅在物質(zhì)環(huán)境的保護(hù)力度上有所強(qiáng)化，同時(shí)增加歷史風(fēng)致等傳統(tǒng)文化活動(dòng)與歷史氛圍的保護(hù)提升等內(nèi)容。在歷史風(fēng)致維護(hù)與改善規(guī)劃中，依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，采用多種手段保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)，并控制引導(dǎo)相關(guān)建設(shè)活動(dòng)，對重點(diǎn)地區(qū)中特別重要的地區(qū)實(shí)行了建筑規(guī)范調(diào)整、減緩原有規(guī)制等措施。歷史風(fēng)致維護(hù)與改善規(guī)劃與“良好景觀形成”、“文化財(cái)保護(hù)活用”的關(guān)系密切，在京都以歷史風(fēng)致保護(hù)的新思路，針對歷史景觀、戶外廣告設(shè)置等制定了新的規(guī)定。張松：《日中兩國歷史街區(qū)保護(hù)實(shí)踐的分析與比較》，載《北京規(guī)劃建設(shè)》，2013年第3期，第5762頁。

為了保護(hù)對古都而言特別重要的傳統(tǒng)文化景觀要素，如京都?xì)v史上形成的“京町家”，還制定了專門的法規(guī)政策和技術(shù)援助措施。町家是日本傳統(tǒng)形式的城市街屋或低層商鋪?zhàn)≌^“京町家”，即在京都的町家。作為京都傳統(tǒng)建筑形式和生活文化傳承載體的京町家，是構(gòu)成京都?xì)v史街道景觀的基礎(chǔ)，也是京都?xì)v史文化的象征。這種注重與自然共生、職住共存的居住文化，強(qiáng)調(diào)空間交流的建造思想，顯示了日本傳統(tǒng)城市住宅特有的魅力形式和空間意象。但隨著歲月的流逝和現(xiàn)代化進(jìn)程，加之過去城市規(guī)劃對土地開發(fā)利用的鼓勵(lì)，京都市區(qū)的京町家一直處于逐漸消失的狀態(tài)中，數(shù)量越來越少。宗田好史：《町家再生の論理——?jiǎng)?chuàng)造的まちづくりへの方途》，京都：學(xué)蕓出版社，2009年。然而，在今天，這種傳統(tǒng)住宅依然具有很好的使用或再利用價(jià)值，町家在經(jīng)過修繕和內(nèi)部設(shè)施改善后，繼續(xù)居住更加舒適宜人，改作其他功能也具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。因而，京町家文化價(jià)值的繼承與發(fā)揚(yáng)也得到越來越多的市民支持。

事實(shí)上，作為京都城市的文化資產(chǎn)，有關(guān)京町家的保護(hù)再生相關(guān)研究和工程實(shí)踐，都是在政府部門和市民團(tuán)體的共同推動(dòng)下持續(xù)開展的。保護(hù)再生相關(guān)活動(dòng)涉及町家的調(diào)查研究、修繕修復(fù)、技術(shù)交流、租售信息服務(wù)、資金資助等方面。在京町家保護(hù)再生事業(yè)中發(fā)揮重要作用的組織團(tuán)體主要有兩類：一是京都市政府主導(dǎo)的公益組織，如“京都市景觀與社區(qū)營造中心”（The Kyoto Center for Community Collaboration）；另一類是民間推動(dòng)的非營利組織（NPO），如以“京町家再生研究會(huì)”為代表的各種NPO團(tuán)體。

京都市景觀與社區(qū)營造中心是1997年10月經(jīng)京都府知事批準(zhǔn)，京都市政府全額出資6，000萬日元正式設(shè)立的財(cái)團(tuán)法人，會(huì)長由京都市長兼任。2004年《景觀法》頒布后，中心同時(shí)作為京都市的景觀整治管理機(jī)構(gòu)，2012年4月，改為公益財(cái)團(tuán)法人。景觀與社區(qū)營造中心的建立是為了加強(qiáng)市民、企業(yè)及政府之間的伙伴關(guān)系建設(shè)，通過該中心建立了一個(gè)廣泛的合作網(wǎng)絡(luò)，在業(yè)主、居住者、其他社區(qū)成員和各相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士、非政府組織、大學(xué)生和教師以及公共管理人員之間建立起聯(lián)系。京都市認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)木構(gòu)建筑對城市歷史街道景觀的重要性，自1997年起啟動(dòng)了以下項(xiàng)目：（1）對當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)木構(gòu)建筑“京町家”的類型和分布情況進(jìn)行調(diào)研；（2）京町家業(yè)主和居住者需求研究；（3）促進(jìn)公眾對保護(hù)京町家的理解和支持；（4）對京町家的保護(hù)、改造和再生利用的咨詢和管理，包括專項(xiàng)基金的設(shè)立；（5）對利用傳統(tǒng)木構(gòu)建筑工藝的新技術(shù)進(jìn)行開發(fā)，包括防火和抗震技術(shù)以及為降低碳排放而開發(fā)的新建造方法等。這些活動(dòng)對京都城市景觀政策的改革和完善起到了至關(guān)重要的推動(dòng)作用，

京町家保護(hù)再生事業(yè)的資金來源至關(guān)重要，無論是基礎(chǔ)研究工作，還是京町家的文化傳播，以及大量保護(hù)再生實(shí)踐活動(dòng)都需要經(jīng)濟(jì)支持。2005年9月，由京都市景觀與社區(qū)營造中心聯(lián)合社會(huì)熱心人士設(shè)立了“京町家社區(qū)營造基金”，京都市景觀與社區(qū)營造中心為該基金的指定管理者。“京町家社區(qū)營造基金”用于促進(jìn)京町家的保護(hù)、再生及活用，通過景觀保護(hù)及創(chuàng)造來提升地區(qū)的活力，推動(dòng)京町家生活文化、空間營造文化的繼承和發(fā)揚(yáng)。基金的來源主要為京都市和日本政府的資助、市民和企業(yè)的捐贈(zèng)等。基金資助的對象主要為傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)的京町家、重要景觀建造物和形成歷史風(fēng)致的建造物的保護(hù)、修繕、再生與活用。

六、 結(jié)語：對完善我國歷史保護(hù)法制的啟示

綜上所述，日本歷史保護(hù)的法律及政策，涉及文化財(cái)、古都?xì)v史風(fēng)土、城鄉(xiāng)歷史環(huán)境和地域歷史風(fēng)致的保護(hù)再生，歷史保護(hù)經(jīng)歷了由制訂特定法律保護(hù)古都?xì)v史風(fēng)土、歷史地區(qū)等特定保護(hù)對象，逐步走向通過綜合性法律手段更為廣泛地保護(hù)城鄉(xiāng)景觀風(fēng)貌和地域生活環(huán)境。文化遺產(chǎn)保護(hù)已逐漸成為城市社會(huì)發(fā)展中的重要議題，保護(hù)法規(guī)政策從單一保存方式逐步向促進(jìn)協(xié)同推進(jìn)的綜合性制度方向發(fā)展。《景觀法》和《歷史風(fēng)致法》即為適用所有城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的國家法律，其目標(biāo)是促進(jìn)城鄉(xiāng)良好景觀的形成，保護(hù)美好的國土景觀，創(chuàng)造個(gè)性豐富的生活環(huán)境和富有活力的地域社會(huì)。

日本的歷史保護(hù)相關(guān)法律體系比較完善，相關(guān)法規(guī)之間協(xié)同配合、相互支撐，由此可以產(chǎn)生立法效應(yīng)的聯(lián)動(dòng)性，這種聯(lián)動(dòng)性在健全的法制社會(huì)中是必需的，體現(xiàn)了整個(gè)法律體系的緊密聯(lián)系，也保證了每一項(xiàng)法律內(nèi)容的嚴(yán)謹(jǐn)性和操作的有效性。不只是本文中提到的《景觀法》和《歷史風(fēng)致法》，日本每次出臺(tái)新的法律，與之相關(guān)的法律的條文內(nèi)容都會(huì)有相應(yīng)的修訂和補(bǔ)充。

另一方面，作為戰(zhàn)后日本“民主改革”的具體體現(xiàn)，公眾參與歷史保護(hù)和社區(qū)營造運(yùn)動(dòng)，自1960年代以來的地方歷史保護(hù)、景觀制度建設(shè)的過程中逐步發(fā)展，從而得到國家法律政策的全面支持，在立法中得到更為廣泛的體現(xiàn)，專門制定了《NPO法》。現(xiàn)如今，以將歷史環(huán)境保護(hù)和特色景觀塑造納入到社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略為代表，由社區(qū)組織、公益機(jī)構(gòu)和NPO法人主導(dǎo)，以喚醒公民意識(shí)和公眾參與行動(dòng)為核心的“社區(qū)營造”（Machizukuri）運(yùn)動(dòng)方興未艾。這些活動(dòng)以地方現(xiàn)存的資源環(huán)境條件為基礎(chǔ)，多元主體共同攜手、協(xié)同參與，從身邊的居住環(huán)境的漸進(jìn)式改善出發(fā)，提升街區(qū)的活力和魅力，實(shí)現(xiàn)全面提高城鄉(xiāng)生活品質(zhì)，已成為可持續(xù)發(fā)展的具體行動(dòng)。在日本，過去那些為人們所熟悉的、以技術(shù)取向?yàn)橹鞯囊?guī)劃方法，已經(jīng)轉(zhuǎn)向關(guān)心本地居民感受，從社區(qū)參與角度出發(fā)，以保護(hù)地方文化特色、維護(hù)生活環(huán)境風(fēng)致、提升城鄉(xiāng)生活品質(zhì)為目的的綜合性創(chuàng)新實(shí)踐行動(dòng)。顯然，日本國家和地方的相關(guān)保護(hù)立法和實(shí)踐探索，或多或少都可以為我們帶來思想啟發(fā)和實(shí)踐參考。而以古都京都為代表的歷史城鎮(zhèn)保護(hù)和地域特色創(chuàng)造相互促進(jìn)的實(shí)踐成效，反映了地方立法和公眾參與實(shí)踐的系統(tǒng)性和先進(jìn)性，值得當(dāng)下我國城市在轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期制定“存量規(guī)劃”與社區(qū)規(guī)劃、開展城市更新實(shí)踐的過程中參考借鑒。

2000年以來，我國的文化遺產(chǎn)保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)步伐明顯加快，已經(jīng)形成以《文物保護(hù)法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等國家法律為基礎(chǔ)，以《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》、《文物保護(hù)法實(shí)施條例》、《長城保護(hù)條例》等行政法規(guī)為補(bǔ)充的保護(hù)法律法規(guī)系統(tǒng)，但是與文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要性、緊迫性相比，以依法治國、依法行政的現(xiàn)實(shí)要求來衡量，依然存在著較大的距離，同時(shí)也無法適應(yīng)不斷擴(kuò)展的文化遺產(chǎn)保護(hù)對象和保護(hù)任務(wù)的要求，諸如歷史文化名城、歷史文化街區(qū)的整體保護(hù)、積極保護(hù)，工業(yè)遺產(chǎn)、鄉(xiāng)土建筑的保護(hù)與利用等重要責(zé)任和重大課題，至今依然缺乏有利的法律制度來保障和推進(jìn)。

事實(shí)上，目前對文物古跡和歷史風(fēng)貌保護(hù)真正能夠發(fā)揮實(shí)際作用的只有《文物保護(hù)法》這一部法律，與歷史環(huán)境和文化遺產(chǎn)保護(hù)關(guān)系十分密切的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律，相互之間能夠協(xié)調(diào)互動(dòng)、應(yīng)當(dāng)具有關(guān)聯(lián)性的條款和內(nèi)容明顯不足。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明文規(guī)定“應(yīng)當(dāng)保護(hù)”的“歷史文化遺產(chǎn)”和“傳統(tǒng)風(fēng)貌”具體指什么？與文物保護(hù)單位、歷史建筑、歷史文化街區(qū)和歷史文化名城是怎樣的關(guān)系？至今沒有出臺(tái)實(shí)施條例或管理細(xì)則對此予以明晰。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十一條第二款條文為：“歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)以及受保護(hù)建筑物的維護(hù)和使用，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定。”歷史環(huán)境保護(hù)與土地密切相關(guān)，需要通過城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行保護(hù)管理。在相關(guān)法規(guī)中，這種簡單切割的做法顯然并不利于在開發(fā)建設(shè)過程中切實(shí)保護(hù)與有效管理歷史文化名城。有關(guān)歷史名城保護(hù)的法制分析和歐洲經(jīng)驗(yàn)借鑒，可參見張松：《歷史文化名城保護(hù)制度建設(shè)再議》，載《城市規(guī)劃》2011年第1期，第4653頁。

再看看《文物保護(hù)法》自身的修訂進(jìn)展，文物法在2002年經(jīng)過一次重大修訂之后，十多年來并沒有再進(jìn)行大的修訂，2012年全國人大即啟動(dòng)了《文物保護(hù)法》修訂工作，到今年4月24日第十四次會(huì)議做出的修訂決定，卻只是針對可移動(dòng)文物管理權(quán)限等4個(gè)條款做了微調(diào)，與遺產(chǎn)保護(hù)專業(yè)界和廣大民眾的期待相距甚遠(yuǎn)。對保護(hù)實(shí)踐中面臨的現(xiàn)實(shí)問題與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，以及文物管理部門突破法規(guī)條文規(guī)定所做的好的探索（如在公布全國文物保護(hù)單位名單中增加了工業(yè)遺產(chǎn)和文化景觀等新的遺產(chǎn)類型），也沒有做出必要的吸收和納入。這次公布的條文修訂可能主要呼應(yīng)國務(wù)院簡政放權(quán)改革的要求，對《文物保護(hù)法》較大范圍修訂工作依然還在進(jìn)行，但整個(gè)進(jìn)程與實(shí)效無論如何還是應(yīng)當(dāng)加快一些。

近年來，在國內(nèi)與文化遺產(chǎn)特別是鄉(xiāng)土建筑保護(hù)相關(guān)的志愿者活動(dòng)越來越多，相當(dāng)多的一些活動(dòng)也起到了很好的促進(jìn)作用。然而，地方政府對這些民間的、自發(fā)的保護(hù)行為或志愿者活動(dòng)的支持、幫助和指導(dǎo)卻因地而異、差別甚大。與此同時(shí)，少數(shù)志愿者組織和個(gè)人也有取代政府管理部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)和職業(yè)技術(shù)人員“包打天下”的想法，這恐怕也不符合遺產(chǎn)保護(hù)專業(yè)要求和現(xiàn)實(shí)情況，以上這些現(xiàn)象說明公眾參與歷史保護(hù)的行為亟待地方人大或政府頒布相關(guān)法規(guī)來規(guī)范引導(dǎo)。因此，在今后的歷史環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，既要避免管理部門的消極不作為，也要有效監(jiān)管行政部門的選擇性執(zhí)法行為；既要推進(jìn)依法行政、規(guī)范包括政府管理部門在內(nèi)的不同主體各項(xiàng)行為，又要簡政放權(quán)、通過政策措施鼓勵(lì)公眾積極參與歷史保護(hù)活動(dòng)。

最后，再從地方保護(hù)法制建設(shè)方面做一些反思。在上海，2003年1月開始施行的《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》，當(dāng)年在市政府全力推動(dòng)歷史文化風(fēng)貌保護(hù)實(shí)踐中這部地方條例還是相當(dāng)有效和備受關(guān)注的。然而，隨著2010上海世博會(huì)配套市政設(shè)施建設(shè)和舊城改造進(jìn)程的加快，保護(hù)工作基本陷入停滯的局面中。至今，條例明文規(guī)定的保護(hù)專項(xiàng)基金沒有落實(shí)，保護(hù)機(jī)制停擺現(xiàn)象明顯，具體狀況如保護(hù)名單公布進(jìn)展緩慢、“先予保護(hù)的措施”等創(chuàng)新機(jī)制在保護(hù)實(shí)踐中基本受阻以及信息公開的渠道并不暢通等等，由于缺乏具體明確的執(zhí)行程序和細(xì)節(jié)規(guī)章，條例中已有的一些好的保護(hù)機(jī)制在實(shí)際工作中并未能發(fā)揮作用。既然法定保護(hù)對象歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)資金都得不到落實(shí)，無力顧及未列入保護(hù)名單的里弄住宅等一般歷史建筑的保護(hù)修繕和更新改造等事態(tài)就更不用說了。于是，在舊城改造大力推進(jìn)的形勢下，優(yōu)秀歷史建筑和歷史文化風(fēng)貌保護(hù)步履艱難，只能消極防守，無法在國際文化大都市建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。

總之，在全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程中，如何借鑒國外歷史保護(hù)法制建設(shè)和公眾參與的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國文化遺產(chǎn)和名城保護(hù)的實(shí)際情況，全面開展完善現(xiàn)行法律法規(guī)體系的工作，需要繼續(xù)加強(qiáng)立法建設(shè)，通過不斷配套、補(bǔ)充相關(guān)法規(guī)和政策措施，有效推進(jìn)文化遺產(chǎn)和歷史環(huán)境的積極保護(hù)。如何理順不同部門管理職權(quán)形成歷史保護(hù)的協(xié)同機(jī)制和有效合力，并調(diào)動(dòng)市場和居民的積極性，同樣也需要通過立法和完善法規(guī)制度政策來切實(shí)穩(wěn)妥并有序地推進(jìn)。為此，也期待國家立法的重點(diǎn)能夠逐步從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序，轉(zhuǎn)向關(guān)注文化繁榮和民生改善，保障居民的文化權(quán)利和維護(hù)美好的生活家園等方面。

Study on the Characteristics of Legal System of Historic Landscape

Conservation in Japan and Its Enlightenment

ZHANG Song

School of Architecture and Urban Planning，Tongji University，Shanghai 200092， China

Based on a brief review of the Japanese historic preservation legislation process， this paper analyzes the principal character of legal system and policies at the state level， and mainly introduces Landscape Law and Historic Scenic Beauty Law issued after 2000， the relevance and promoting effect between civil protection movement， local landscape regulations and national legislation. Then， with Kyoto as a practical case， the paper explores the planning of the maintenance and improvement of historic scenic beauty， regulations for conservation and revitalization， policy and public participation， and Kyomachiya renovation practice. Finally， by summarizing the characteristics and experience of Japans state and local level protection systems， the paper aims to provide reference and enlightenment for Chinas historic preservation legal system.

historic preservation legislation；public participation；historic landscape；conservation and revitalization

曾靜

20150424

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“大眾傳媒中的中國當(dāng)代建筑批評傳播研究”（項(xiàng)目編號(hào)：51278342）。

李凌燕，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士生。

①作為本文的研究基礎(chǔ)，這里給“新媒體事件”作出這樣的界定：由網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等新媒體引發(fā)，或因新媒體的重點(diǎn)參與和傳播，使之產(chǎn)生重大社會(huì)影響的新聞事件。相對于傳統(tǒng)的媒體事件，新媒體事件具有傳播速度快、受眾參與程度高、社會(huì)轟動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)等方面的特點(diǎn)。而建筑新媒體事件是指主要集中討論與建筑相關(guān)的內(nèi)容的事件。