加強立法溝通 突出地方特色

鄔曉明+葉敏

《審計法》、《審計法實施條例》相繼修改后，制定配套性、實施性法規成為地方審計立法工作的重點。在堅持“不抵觸”原則的前提下，根據本地實際，細化、補充上位法的規定，增強可操作性，務求解決實際問題，是如今地方審計立法工作的關鍵所在。為此，江西省審計廳在起草、修改《江西省審計條例》（以下簡稱《條例》）的過程中，積極向立法機關宣傳審計工作的成就和特點，加強與有關部門的溝通協調，始終貫徹突出地方特色、精細化立法的理念，從立法結構、立法內容和立法方式等方面作了有益的嘗試。

一、制定地方性審計法規的必要性

《審計法》和《審計法實施條例》頒布實施以來，各級審計機關緊緊圍繞發展大局，依法開展審計監督工作，審計領域不斷擴大，審計內容逐步深化，審計質量和效果有了顯著提高。同時，隨著經濟社會不斷發展，審計監督工作的任務越來越重，要求越來越高，雖然國家分別于2006年和2010年對審計法和審計法實施條例進行了修訂，對審計監督的職責、權限、程序和審計監督機制等作了進一步規范，但其中有些規定仍較原則，尚不能完全解決審計工作中的一些具體問題，還需要通過地方立法作進一步補充和細化。因此，根據審計法和審計法實施條例等有關法律法規的規定，結合地方實際，制定一部關于審計方面的地方性法規，對保障審計機關依法履行審計監督職責，充分發揮審計監督的作用，顯得十分必要。為此，早在2001年，我省就開始醞釀制定《條例》，有針對性開展了調研論證工作。2010年審計法實施條例修改后，我們正式啟動《條例》的立法工作，并于2012年9月27日由江西省第十一屆人大常委會第三十三次會議于通過，自2013年1月1日起施行。《條例》是全省審計機關履行監督職責、開展審計工作的重要法規依據，對加強審計監督、規范審計行為、維護財政經濟秩序和社會公共利益，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，更好地發揮審計保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能，有著十分重要的意義。

1.《條例》的頒布實施，是進一步健全江西地方審計法規體系的需要。

我省審計機關成立近30年，尚未有一部專門規范審計工作的地方性法規。《條例》的制定，以審計法及其實施條例的相關規定為基礎，全面總結江西審計實踐長期積累的成功經驗，系統借鑒兄弟省市審計法規的成熟做法，充分體現江西經濟社會發展對審計工作的新要求，充實和完善了江西地方審計法規體系，為江西審計工作有法可依提供了重要保障。

2.《條例》的頒布實施，是新形勢下強化審計監督，貫徹實施審計法和審計法實施條例的需要。

隨著服務于國家治理和發揮“免疫系統”功能等審計目標的確立，新形勢下審計監督的廣度和深度也隨之增加，社會關注度也越來越高。2006年和2010年修訂出臺的審計法和審計法實施條例為審計機關依法履行職責創造了良好的條件，但是，其部分規定還比較原則。如：對財政、政府投資建設項目、公眾資金、企業事業和金融機構等領域的審計監督內容沒有明確規定;對審計機關開展績效審計、資源環境審計、跟蹤審計和聯網審計沒有明確規定;對審計整改的檢查、督查沒有明確規定。這些都需要通過地方立法進行細化、補充和完善，以滿足我省審計監督工作的需要。

3.《條例》的頒布實施，是適應新情況，全面保障審計機關依法履職的需要。

近年來，隨著財政資金、國有資產規模的不斷擴大和資金流向范圍的更加廣泛，審計工作面臨著許多新情況、新問題。如：對農村集體經濟組織、民辦企業、民辦學校和私立醫院等經濟組織使用財政資金情況如何加強審計，對資產涉及社會公眾利益的組織和項目如何加強審計，對政府投資建設項目審計結果的效力如何認定，等等。這些問題在審計法和審計法實施條例中均沒有相應的具體規定，但審計實踐又急需加以認真研究和解決。與此同時，我省審計機關在審計監督工作中一些行之有效的做法，急需通過地方性法規固定下來。因此，為提升審計監督工作的質量和水平，有必要結合我省實際，制定《條例》。

4.《條例》的頒布實施，是促進被審計單位加強財務管理，規范審計行為的需要。

加強審計監督，是維護正常的財政經濟秩序、保障財政資金安全、促進經濟社會健康發展的重要保證。《條例》的制定，既是被審計單位加強財務管理、提高依法理財水平的需要，同時也是審計機關規范審計行為、提高依法審計水平的需要。

二、地方審計法規的立法原則

立法原則是指立法主體據以進行立法活動的重要準繩，是立法指導思想在立法實踐中的重要體現。立法遵循一定的原則，便有助于立法者采取有效的方式把一定的意志升為國家政權意志，使所立之法有效地實現立法者的目的。從《條例》的整個立法實踐來看，我們認為地方審計立法要把握以下幾個基本原則：

1.依據審計法及其實施條例和《江西省立法條例》的有關規定進行，并注意保持與相關法律及國家審計準則的銜接。

審計法是我國審計監督工作的基本法律，明確規定了我國審計監督的基本原則、審計機關領導體制、審計職責、審計權限、審計程序和法律責任等國家審計基本制度。審計法實施條例是國務院為執行審計法而制定的配套法規，是審計法的下位法，其主要作用是對審計法的相關規定予以進一步明確、細化和補充，推動審計法的貫徹落實。《江西省立法條例》作為地方性法規，其效力均低于法律和行政法規。因此，制定《條例》，必須遵守審計法及其實施條例的有關規定。《江西省立法條例》規定了立法的相應權限、程序和原則，《條例》的制定必須遵守其有關規定。同時，《條例》注重與相關法律和國家審計準則的銜接，發揮其他法律和國家審計準則的依據作用、借鑒意義和參考價值。如，在第四十二條中，注意與《中華人民共和國行政強制法》第十九條“情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執法人員應當在二十四小時內向行政機關負責人報告，并補辦批準手續。行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的，應當立即解除”的規定相銜接，在第三十四條、第四十七條分別按照國家審計準則對專項審計調查和專題報告進行規定。通過對相關法律和國家審計準則的借鑒、參考和完善，體現《條例》的權威性、實效性和全面性。

2.按照建設法治政府要求，進一步規范審計執法，促進依法行政。

依法行政的本質要求是依法規范和制約行政權力，建設法治政府的關鍵是擺正政府與行政相對人的關系、權力與權利的關系。制定《條例》，既要加強審計監督，建立健全審計整改督查機制，又要規范審計執法，設定必要的限制和程序要求，防止行政權力的濫用，依法保障被審計單位的知情權、陳述申辯權和法律救濟權;既要規定被審計單位的救濟渠道，也要規定審計機關自身的糾錯機制;既要明確被審計單位違反審計法應承擔的法律責任，也要明確審計人員違反審計法應承擔的法律責任。如《條例》第五十四條規定了審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守等違法行為應當承擔的法律責任，體現了《條例》對審計人員的執法行為和職業素養的規范性要求。

3.適應地方社會經濟和審計工作發展的需要，及時總結各地審計工作經驗。

《審計法》頒布實施以來，我省社會主義市場經濟體制進一步完善，社會經濟形勢也不斷發展，審計客觀環境發生了變化，對審計工作提出了新的更高的要求。同時，全省各級審計機關和廣大審計人員在審計工作中探索形成了一些實踐證明是成熟的經驗和做法，需要及時總結固定下來。如，近年來在跟蹤審計、政府投資項目審計、民辦高校審計、農村集體組織審計等方面，我省各級審計機關都取得了較好的效果。因此，制定《條例》必須適應我省社會經濟和審計工作發展的需要，并將成熟的經驗以法律形式確定下來。

4.研究和借鑒外省審計立法的有益經驗，逐步完善江西特色的審計監督制度。

雖然基于不同的經濟條件，各省的省情不盡相同，在制度安排上也有相應的差異。但有一點是共同的，就是各省都注重運用法律制度來規范和保障審計監督活動，而且這些審計法律制度具有很多地方審計的共性特征。如對政府投資建設項目的審計、對公眾資金的審計、對地方金融機構的審計等。這些共性特征，對于我省審計制度的完善，具有一定的啟示和借鑒意義。因此，制定《條例》要研究和借鑒外省審計立法的有益經驗，逐步探索和完善既符合上位法、又具有江西特色的審計監督制度。

5.地方審計立法既要從立足于地方實際，又要兼顧適當的前瞻性。

地方審計立法既要立足于現實，突出地方特色，又要體現事物發展的趨勢，增強立法工作的預見性和超前性。為配合鄱陽湖生態經濟區建設，江西省各級審計機關進一步突出和加強資源環境事項審計，有力地促進了環境保護工作。為使資源環境審計工作規范化、制度化，《條例》特別對資源環境審計的對象和主要內容作了規定，從法規層面上推進和深化我省的資源環境審計工作，為積極服務于鄱陽湖生態經濟區建設增添動力。除地方特色外，《條例》為順應審計工作發展趨勢和方向，還制定了一些前瞻性條款。績效審計作為審計未來發展方向和工作重點，近年來正日益受到重視。目前，我省績效審計在審計項目中所占的比重正在逐步加大。《條例》對績效審計的范圍、內涵作了原則性的規定，從地方法規的高度將績效審計法制化，要求審計機關著手這項工作，盡快為評價標準、方法和技術等的確定積累經驗。同時規定了“績效審計結果應當作為政府及有關部門考核、評價、獎勵或者行政問責的依據。”為適應信息處理的電算化和網絡化，聯網審計等新型的審計方式在未來的審計工作中將發揮越來越重要的作用。為此，《條例》第三十八條明確，審計機關在政府預算執行、稅收、社會保險等重要領域實施聯網審計，被審計單位不得拒絕。

三、地方審計立法的經驗與體會

立法是一件既嚴肅又嚴謹的工作，立法的過程充滿著艱辛和汗水，立法的過程也是各部門利益博弈的過程。從2011年5月啟動立法進程到2012年9月正式通過，《條例》能夠在短短一年多時間順利出臺，并在社會上產生強烈反響，得益于如下經驗和做法。

一是領導重視，每個階段親自過問并參與立法調研。省政府、省人大當年的立法項目主要以修改法規為主，在廳長的親自協調下，我廳報送的《條例》作為特例被予以安排，其他32件地方性法規仍然在繼續排隊等待條件成熟再提請省人大常委會審議。廳領導還參加了省政府法制辦、省人大組織的立法調研和座談，并及時對《條例》的修改提出指導性意見。

二是耐心溝通，上門做好有關部門的協調工作。《條例》的出臺，必然涉及相關行政管理部門，立法的過程，實際上是部門利益博弈的過程。省財政廳、省發改委、省農業廳等有關部門對《條例》有關經費、政府投資建設項目審計、農村集體經濟組織審計等條款持反對意見或不同看法，我們積極主動上門作耐心、細致、反復的宣傳、解釋和溝通。同時，我們認真查找相關法律依據和外省立法資料，將有關條款的立法依據和理由提供給省人大常委會法工委，獲得了省人大常委會的理解和支持，最終使相關條款得以順利通過。

三是反復修改，積極配合省政府法制辦、省人大財經委、法工委對《條例》的修改和審查工作。《條例》從立法前期調研到列入省政府、省人大立項，從起草送審稿到提交省政府法制辦審查，從省政府常務會通過到省人大常委會兩次審議和最后的表決通過，期間經過反復的調研論證，廣泛的征求意見，逐字逐句的斟酌推敲，先后召開各種座談會二十余次，前后修改達四十余稿，一些重要的條款和語句經過多次立法博弈才達成共識。我們放棄雙休日和集中休假時間，平時更是加班加點，使得《條例》立法進程穩步推進。

四是多措并舉，加大《條例》及審計法律知識學習宣傳普及力度。《條例》出臺后，我廳迅速在《審計與理財》及省廳網站上連續組織刊登宣傳貫徹《條例》的文章，并在人民網、搜狐網、國務院法制辦和審計署網站，以及《江西日報》、《信息日報》等省內外主流媒體報道了《條例》出臺的信息，引起了社會各界的廣泛關注。同時向全省審計機關下發了關于《條例》貫徹實施的意見，要求全省各級審計機關認真做好《條例》的學習、貫徹和宣傳工作。2013年，我廳以《條例》正式實施為契機，繼續把學習貫徹《條例》作為全年一項重要任務來抓。為配合《條例》的學習宣傳和貫徹落實，我廳和省人大常委會法工委一起組織編寫了《江西省條例釋義》，幫助社會各界加深對《條例》的學習和理解。省普法工作領導小組將《條例》與憲法、民事訴訟法等法律一起列入了當年全省重點普及法律并納入領導干部普法學習內容考試。為進一步宣傳《審計法》、《審計法實施條例》和《江西省審計條例》，擴大審計社會影響，普及審計法律知識，我廳還與省普法辦共同舉辦了全省審計法律知識競賽活動，引起了空前的反響。活動分為網絡競賽和電視競賽兩種形式，通過以賽促學，在全省掀起學習和宣傳審計法律、法規知識的熱潮。網上競賽人數達到286 549人，其中省內有3 674個單位的284 659人參賽，省外有1 890人參賽，參賽人員遍布機關、企業、學校等各行各業。電視競賽由全省審計機關在職人員、企業內審人員分別組成代表隊參賽，由江西省電視臺錄制播出。通過開展知識競賽，極大地提升了我省審計監督的公眾認知度和社會影響力，對于增強全社會的審計法制意識和法治觀念，全面提高審計機關和審計人員依法行政和依法審計水平具有重要推動作用。

（作者單位：江西省審計廳）