統計設計管理必須堅持法律至上原則

王士平 添紅

統計調查，設計先行。統計設計是統計工作的起點，是指導統計工作的依據，統計管理則貫穿于統計調查的全過程，決定著統計調查目的實現程度。而《統計法》作為規范統計人行為的最高準則，是保障統計數據質量的一把法律利器，對于科學有效地組織統計工作，為領導決策服務，具有不可替代的基礎性作用。統計設計管理必須在《統計法》規定的范疇內活動，才能真正提高統計工作效能，保證統計調查制度的順利實施。

筆者根據多年從事基層統計工作的體會，現就統計設計管理中堅持法律至上原則，談幾點粗淺的認識：

一、堅持法律至上原則，在統計體制頂層設計中應明確界定地方統計局和國家調查隊的職能分工

根據《統計法》規定，目前我國統計系統實行的是統一領導、分級負責的統計管理體制。國家統計局作為國務院的直屬機構，在國務院直接領導下，專門主管全國的統計工作，縣級以上地方人民政府設立獨立的統計局，鄉、鎮人民政府（街道辦事處）設置統計站，配備專職或者兼職統計人員，依法組織開展統計工作。同時，國家統計局根據工作需要設立省、市、縣三級國家調查隊，實行垂直管理，依法獨立行使統計調查、統計監督的職權，承擔國家統計局布置的統計調查任務。

地方統計局和國家調查隊作為承擔國家統計調查任務的兩支隊伍，其工作職責、功能定位等應在統計體制的頂層設計中界定清晰，防止出現交叉和混淆。地方統計局應主要負責常規統計和大型普查，一般是數量上的，如地區生產總值、規模以上工業增加值、固定資產投資、社會消費品零售總額、經濟普查、人口普查、農業普查等，主要采用全面調查方法，由下而上層層上報匯總；國家調查隊核心業務是價格統計、住戶調查以及非常規專項調查等，注重現場調查和定性分析，如公眾對城市環保滿意度調查、組織工作滿意度調查、黨風廉政建設和國有企業反腐倡廉調查等，一般采取入戶到點直接調查方式，以抽樣調查方法為主。

據此原則，建議：一是將國家調查隊承擔的規模以下工業調查和部分小微服務業調查、新設立小微企業跟蹤調查3項專業劃歸地方統計局承擔，以利于保持工業和服務業統計的全面性、完整性（目前該3項工作均是由國家統計局布置到省、市兩級調查隊，市級調查隊再布置到縣級統計局，若改為地方統計局序列逐級下達則在體制管理上更為合理順暢）；二是將社情民意調查等非常規調查任務更多地交給國家調查隊承擔，以充分發揮其調查網絡相對完善、調查技術比較熟練的優勢；三是在統計管理體制設計中，明確規定上級調查隊和下一級統計局之間的業務指導關系，以彌補現行《統計法》中出現的空白。雖然在法律主體地位上，國家調查隊既是政府統計調查機構，也是統計執法機構，但現實情況卻是，市級國家調查隊的工業生產者價格調查、部分服務業調查、規模以下工業調查、畜禽調查、貧困監測、城鄉住戶調查等6項專業都是通過縣級政府統計局落實，這種體制設計的弊端就是市級國家調查隊既沒有依法獨立開展統計調查，又因缺乏相應法律規范和管理體制保障，兩者之間工作協調難度越來越大。

二、堅持法律至上原則，在統計調查制度設計中應注重落實統計法規定的核心內容

《統計法》規定的統計調查制度是，統計工作應在周期性普查的基礎上，以經常性抽樣調查為主，以全面調查、重點調查為輔，并充分利用行政記錄等資料搜集統計調查數據。

目前基層統計局搜集統計資料，絕大多數依然采取月報、季報等定期報表進行，通過層層上報匯總數據。特別是對規模以上工業企業、限額以上批發零售住宿餐飲企業、資質以內建筑業企業和房地產開發企業（通常簡稱“三上”企業），基本上都是要求調查對象每月一報，或紙質報表或聯網直報，主體方式為全面調查方法。近幾年，隨著市場經濟的蓬勃發展，市場主體數量和規模都發生了巨大變化，眾多的企業如雨后春筍般涌現出來，并逐步發展壯大，符合標準的“三上”企業更是數倍甚至數十倍地擴張，每個縣級統計局少則兩三百家、多則四五百家，盡管實行了“企業一套表”制度，推行網上直報，但基層統計局催報和審核的任務繁重，有時甚至不堪重負。

建議在統計調查制度設計中，逐步落實《統計法》第十六條的內容，對“三上”企業堅持以經常性抽樣調查為主體搜集整理統計資料，月報實行抽樣調查，季報、年報實行全面調查，既全力保證在《統計法》規定的框架下依法統計、科學調查，又能最大程度滿足地方黨委、政府對統計數據的需求。

三、堅持法律至上原則，在統計調查整體設計中應加強統計調查項目的規范管理

統計調查項目包括國家統計調查項目、部門統計調查項目和地方統計調查項目，其中國家統計調查項目一般由國家統計局制定，或者由國家統計局和國務院有關部門共同制定，報國務院備案；部門統計調查項目由國務院有關部門制定；地方統計調查項目由縣級以上地方人民政府統計機構和有關部門分別制定或者共同制定。

根據《統計法》規定，上述三個層級的統計調查項目應相互銜接，避免重復，但在統計實踐中部門統計調查與國家統計調查項目沖突的現象依然較為嚴重，無形中加重了調查對象的負擔，削弱了政府統計部門的公信力。譬如，有的企業基本情況年報表甚至要填報6份之多，除縣統計局外，還要報送市級調查隊、縣經信委、商務局、行業協會等，實在是疲于應付，苦不堪言。為此，建議國家統計局充分行使法定職權，在統計調查整體設計中不僅要注重將統計研究內容作為一個整體，對其進行全面的設計，而且要依照《統計法》授權加強檢查監督和清理整頓，確保以國家統計調查項目為綱、以職能部門調查和地方統計調查為目，突出主體，相輔相成，以切實減輕調查對象負擔，提高統計整體工作的效率。