關于江西省特種設備應急救援管理建設的一些思考

李黨建 付寧凱

江西省質監局特種設備處，江西 南昌，330029

關于江西省特種設備應急救援管理建設的一些思考

李黨建 付寧凱

江西省質監局特種設備處，江西 南昌，330029

特種設備是現代社會人們生產、生活的重要設備和設施。隨著我國工業化進程的加快，特種設備對國民經濟發展的支撐作用日益明顯。由于特種設備具有潛在危險性，一旦發生事故，輕則造成設備本體損壞，給企業造成直接的損失，重則危及生命、財產安全甚至會波及企業周邊范圍的人、財、物的安全，造成不良的社會影響和巨大的經濟損失。

當事故或災害不可能完全避免的時候，制定事故應急措施，建立應急救援體系，組織及時有效的應急救援就成為抵御事故或控制災害蔓延、降低危害后果的關鍵甚至是唯一手段。

1 我省特種設備近幾年安全狀況

到2013年底，我省在冊特種設備數量達154008臺。近幾年，特種設備安全狀況總體保持穩中有降的態勢，萬臺設備事故起數有所下降。

近5年特種設備萬臺事故趨勢圖

近5年各類特種設備事故發生起數及所占比例

2009年共發生特種設備事故6起，其中較大事故3起；一般事故3起；共死亡4人，受傷10人，直接經濟損失247.4萬元。特種設備事故萬臺起數0.4。

2010年共發生特種設備事故5起，其中較大事故3起，一般事故2起，共死亡6人，受傷3人，直接經濟損失997.2萬元。特種設備事故萬臺起數0.47。

2011年共發生特種設備事故3起，其中較大事故1起，一般事故2起，共死亡2人，受傷3人，直接經濟損失170.2萬元。特種設備事故萬臺起數0.25。

2012年共發生特種設備一般事故1起，傷1人、直接經濟損失0.2萬元。特種設備事故萬臺起數0.07。

2013年共發生特種設備事故4起，其中較大事故3起，一般事故1起，共死亡3人，受傷4人，直接經濟損失146.5萬元。特種設備事故萬臺起數0.25。

我省特種設備安全監察十三五期間總體目標：力爭特種設備事故率控制在0.3起/萬臺以下、死亡率控制在0.3人/萬臺以下。面對依然嚴峻的安全形勢，建立健全特種設備應急救援體系，充分發揮政府、企業、社會等力量的積極性，提高特種設備事故應急救援的綜合能力，愈發顯得必要和迫切。

2 我國特種設備應急救援體系管理現狀

2013年6月29日通過的《中華人民共和國特種設備安全法》第五章不僅規定了特種設備事故調查處理的有關內容，而且與國務院有關規定相比，更加強調了突發安全事件或發生事故后應急救援的相關工作，并將“應急救援”列入該章名稱，強調了該項工作的重要性。

國家質檢總局在2007年制定了全國特種設備應急救援體系建設規劃，組織籌建國家特種設備應急指揮協調中心，初步建立起特種設備應急專家、應急隊伍與器材信息庫，初步完成移動壓力容器事故仿真平臺，并組織編寫了特種設備事故預防應急技術和事故調查技術叢書，制定了30余個《特種設備專項預案指南》。近些年，質檢總局還在不斷加大投入，繼續完善應急管理體系建設。

但是，我國特種設備應急救援工作起步較晚，許多工作還在探索之中，各地區還存在著很大的差距和不相適應的問題。當前，我國特種設備應急救援工作存在的問題有：

①沒有國家及地方特種設備事故應急救援機構，使特種設備事故現場應急救援工作缺乏協調和指導；

②部分企業的應急預案過于簡單，可操作性差；

③特種設備事故現場應急救援工作缺乏信息支持；

④缺少對特種設備事故應急救援技術的科學研究；

⑤沒有建立特種設備事故應急救援的通訊保障系統，通訊信息不暢；

⑥資金投入不足，絕大部分基層質監部門沒有專用的應急救援交通工具，無法及時趕赴事故現場，沒有個人防護裝備和必備的檢測儀器，缺少培訓演練資金等。

⑦基層應急管理機構還不完善，人員素質較低且缺乏培訓。

3 特種設備應急救援管理

在特種設備監督管理體系中，特種設備安全監督管理部門的工作重點主要涉及動態監管體系、安全責任體系和應急管理體系。這三個體系貫穿著對特種設備的事前預防，事中應急，事后處理的整個過程，突出了為應對特種設備突發事件而采取系統的預先防范措施，全過程進行風險管理；通過建立條塊結合、分級響應的應急機制，減少特種設備突發事件的發生以及采取有效的應急處置措施，減少突發事件造成的損失，并通過對特種設備事故的調查處理，查找和分析突發事件的性質、原因以及研究整改措施，進行積極的系統反饋，進而改進系統的管理手段，提高特種設備安全監督管理的整體水平。這一過程體現了對特種設備事故“防為上，救次之，戒為下”的思想，也充分表明特種設備應急管理是特種設備安全監察工作體系重要組成部分。盡管事故的發生具有突發性和偶然性，但事故的應急管理不只限于事故發生后的應急救援行動。特種設備應急管理是對事故的全過程管理，貫穿于事故發生前、中、后的各個過程，也體現了“預防為主，常備不懈”的應急思想。

特種設備應急管理是一個動態的過程，符合應急管理的一般規律，通常分為：預測預防、應急準備、應急響應、應急救援、恢復與重建等幾個階段。盡管在實際情況中這些階段往往是交叉的，但每一階段都有自己明確的目標，而且每一階段又是構筑在前一階段的基礎之上，因而各個階段相互關聯，構筑了特種設備事故應急管理工作的動態循環改進過程。

特種設備應急救援基礎工作主要在應急準備階段，是應急管理中一個極為關鍵的環節。其主要內容包括：應急機構的設立和職責的落實、預案的編制、應急隊伍的建設、應急設備(施)、物資的準備和維護、預案的演練、與外部應急力量的銜接等，其目標是保持事故應急救援所需的應急能力。

4 我省特種設備應急救援管理建設情況

為了做好特種設備應急救援工作，及時控制和消除突發性危害，最大限度地減少事故造成的人員傷亡和經濟損失，我省已建立由省質監局局長任組長，分管副局長任副組長，特種設備安全監察機構及有關部門的人員為成員的省級特種設備事故應急救援領導小組，統一對全省特種設備事故應急救援工作實行領導、協調。各設區市質監局也成立了相應的特種設備事故應急救援現場總指揮部，負責本轄區內特種設備事故應急救援工作的現場指揮。

現有的江西省特種設備事故應急救援預案已基本形成了一個涵蓋綜合應急預案、專項應急預案、現場應急預案以及單項應急預案為一體的應急預案體系，包括《江西省特種設備事故應急預案》、《特種設備應急救援體系響應程序》和特種設備使用單位的現場應急預案以及重要時期、重要活動的單項應急預案。其中《江西省特種設備事故應急預案》已三次進行了修訂更新。

2005年7月江西省質監局印發了《江西省特種設備事故應急預案》（贛質技監特發〔2005〕78號）；

2008年8月修訂并印發新版《江西省特種設備事故應急預案》（贛質監特發〔2008〕45號）；

2011年7月再次修訂并印發《江西省特種設備事故應急預案》（贛質監特發〔2011〕34號）。

在完善特種設備事故應急救援管理建設方面，我省積極承擔國家質檢總局應急預案和模塊的編制工作。先后參與 “氧氣充裝站事故應急救援處置預案”、“摩天環車游樂設施應急救援處置預案”和“摩天環車游樂設施應急救援模塊”、“ 液氯充裝站事故應急救援模塊”、“液化石油氣氣瓶充裝站事故應急救援模塊”、“ 液化石油氣鐵路罐車演練模塊”等預案及模塊編制。

然而，就我省應急救援建設而言，目前還存在許多的短板與缺陷。首先，在人員機制上，沒有相對獨立的特種設備應急救援機構；其次，在信息管理上，沒有一套完善的應急救援數據平臺，包括：

①全省涉及特種設備企業重大危險源數據、應急救援隊伍的相關應急救援資源信息，以及全省各類特種設備事故調查和應急處置專家庫等。

②在預案管理上，沒有形成備案制度，特種設備應急管理機構對各級、各類特種設備應急預案的實施條件、可操作性、與相關預案的銜接、執行、維護及更新等情況不能有效進行監督檢查。

③在隊伍管理上，沒有系統的對全省特種設備應急救援隊伍進行摸底調查，使得不能有效地對各級、各類應急救援隊伍的應急救援能力進行評估。

④在培訓演練上，沒有組織定期開展應急救援預案演練，各級特種設備應急救援預案的科學性和適用性得不到有效驗證。特別是各類應急預案的宣貫欠缺，對關鍵崗位人員培訓不夠，致使多數人不知道在緊急情況下應該采取什么措施，對應急響應設備的使用不了解，影響應急處置效果。

上述短板缺陷的存在，表明我們在應對特種設備應急救援管理建設上，還有許多不足，尚需不斷改進。

5 關于我省特種設備應急救援管理建設的一些思考

應急救援工作，既是一項摸索起步的工作，也是一項開創局面的工作，絕不能盲目追求高定位、高標準，必須結合當地財力特別是應急需要的實際，有重點、有步驟地推進。

對于我省特種設備應急救援管理建設，應進一步爭取政府的重視和支持，按照“統籌資源、合理布局”的原則，建立符合實際的應急救援工作模式，制訂適合我省特種設備監管發展需要的應急反應和事故調查處理體系建設規劃，而應急救援管理基礎建設，立足點應放在建立和完善支持應急救援管理的信息化數據平臺，建成滿足特種設備應急救援需要的專家、地理信息系統、特種設備基礎數據、專項預案、應急隊伍、搶險物資和裝備等信息資源庫。當然，這項工作還需要在省政府的統籌下進行。

那么，當前我省特種設備應急救援管理部門的工作方向應該在哪兒呢？

特種設備應急管理強調對潛在事故實施全過程的管理，即由應急預防，應急準備、應急響應、應急處置與救援、恢復與重建等幾個階段組成，特種設備應急管理工作貫穿于各個過程，充分體現了“預防為主、常備不懈”的應急理念；也明確了應急預防和應急準備在整個應急管理過程中的重要性。

應急預防包括：1、事故的預防工作，即通過安全管理和安全技術手段，盡可能地防止事故的發生。2、假定在事故必然發生的前提下，通過預先采取的預防措施，達到降低或減緩事故的影響或后果的嚴重程度。這個過程主要體現在日常的安全監管和企業自身安全管理中。

應急準備作為應急管理最關鍵的過程，也是我們應急救援管理工作的重點。其主要措施包括：利用現代通訊信息技術建立重大危險源、應急隊伍、搶險物資和裝備等信息系統；組織制定應急預案，并根據情況變化隨時對預案加以修改完善；按照預先制訂的應急預案組織模擬演習和人員培訓；建立突發公共事件相應級別和預警等級；與各個政府部門、社會救援組織和企業簽訂應急互助協議等。不難看出，當前應急救援工作的重點應該放在應急救援預案和應急救援隊伍的建設和管理上。這兩項工作相互關聯、相互交叉，可以同步開展。具體工作思路如下：

(一)加強特種設備專項預案建設，有效地組織演練；通過預案演練完善預案并在相關特種設備單位使用推廣

國家質檢總局在2009年組織制定并發布了30余個特種設備專項應急救援預案指南，并且從2011年，開始組織各省特種設備應急救援管理部門編制新的應急專項預案和演練模塊，用于更新和補充應急預案和模塊數據庫；目的就在于指導特種設備相關企業制定或完善預案，提高應急管理能力。

事故應急預案在應急系統中起著關鍵作用，它明確了在突發事故發生過程中以及剛剛結束之后，誰負責做什么、何時做，以及相應的策略和資源準備等。它是針對可能發生的重大事故及其影響和后果的嚴重程度，為應急準備和應急響應的各個方面所預先做出的詳細安排，是開展及時、有序和有效事故應急救援工作的行動指南。

在特種設備各項日常檢查和專項檢查中，我們不止一次發現一些企業應急預案要么沒有，要么陳舊。有些預案存在憑空捏造或是網上抄襲的嫌疑，缺少實用性和可操作性。因此，利用預案和模塊指南指導企業建立和改善應急管理能力非常必要。

我省近幾年一直參與總局特種設備專項應急預案和演練模塊的編制工作，這項工作給予我們很大的啟發。在預案編制工作中，我們特意邀請了全省該類設備的生產企業、使用單位參與座談，同時，還聯系外省同類企業橫向交流；對預案和模塊提出意見。通過熱烈的討論和交流，使企業負責人在不知不覺中提高了管理此類應急預案的綜合能力。在演練模塊編制工作中，我們積極組織該類企業進行演練，驗證和改善預案的可行性和實效性。使企業負責人和工作人員熟悉此類特種設備應急救援流程，提高心理承受能力，避免事故發生后的茫然無措或無效行為。下一步我們將繼續組織編寫各類別的特種設備應急預案及演練模塊，豐富應急預案及演練模塊數據庫。對于已經定稿的應急預案指南，將大力推廣到各相關企業進行。

(二)加大應急救援隊伍能力考核，分類分級建設應急救援隊伍

特種設備應急救援隊伍建設本著依托現有、資源共享原則，以企業、社會和各級政府現有的應急資源為基礎，對各類專業應急救援隊伍、培訓演練、裝備和物質儲備等系統進行補充完善，建立有效機制實現資源共享，避免資源浪費和重復建設。

我省屬工業欠發達地區，經濟發展極不平衡。在進行應急救援隊伍建設時，首先應該對轄區內的應急力量需求進行摸底，根據實際情況對應急救援力量和資源進行整合補充；其次采取分類分級建設，既避免盲目建設帶來的不利，又能保證本地區應急救援力量的需求。

《江西省特種設備事故應急預案》已經開始了第四次修訂，在對各類別特種設備應急救援隊伍進行調整時，發現存在不少問題；其中一些應急救援隊伍已經不具備救援能力，甚至有些救援隊伍好幾年都沒參加任何救援演練。對此，我們重新選取了相關的特種設備企業樣本，著重對其應急預案與救援演練進行評估考核，把符合要求的應急救援隊伍納入應急體系。并將其作為范本，由各設區市監管部門參照，組建轄區內特種設備應急救援隊伍。實踐證明，這種做法對于日常監管也有一定效果。

特種設備安全要常抓不懈，特種設備應急救援管理也是如此。面對的情況越復雜，就越需要勇于創新的勇氣。監管工作應該轉變觀念，將日常監督抽查重心轉移到事前預防的應急管理基礎工作中；強化企業主體責任的同時，加強對企業的應急管理培訓工作，把應急救援能力作為對企業監管的一項重要考核指標。只有樹立牢固的安全意識，安全工作才能得到普遍的重視，才能使安全生產變成每個公民的自覺行動，從而為應急救援管理營造良好的社會氛圍。