英國公私合作（PPP）法律制度研究

牛永宏

摘 要：目前國內正在基礎設施建設領域積極推進公私合作（PPP）模式，由于起步較晚，目前國內尚沒有關于公私合作的相關法律制度。英國從1992年開始推行這一模式，積累了比較完善的經驗。本文主要對英國公私合作法律制度的發展過程、制度框架以及公私合作的典型模式等進行分析，為我國公私合作的立法提供借鑒。

關鍵詞：公私合作；特許經營權；公共合同法

0 引言

目前世界上關于公私合作（PPP）并沒有統一的定義，最常見的模式是政府引入私人機構共同參與公共設施的投資和運營，私人機構與公共部門共同組成的特許經營公司通過向使用者收費或者政府付費的方式取得收益。

自上個世紀90年代初，英國首次推行公私合作（PPP）模式以來，公私合作模式在全球基礎設施建設領域被廣泛應用，近年來的發展尤其迅速，目前已經有超過50個國家制定了PPP法律，該種模式被廣泛應用于道路、機場、電力、水務乃至醫院、體育館等領域。

中國從上個世紀90年代開始在電力、交通等領域采用BOT模式，進入21世紀以后，開始在軌道交通、公共建筑領域采用PPP模式，但發展相對緩慢。

但從2013年底開始，中國政府部門開始快速推動公私合作（PPP）模式的發展，發布了一系列的政府文件，并從全國選取了80個項目試行PPP模式。

在公私合作（PPP）模式的發展中，最重要的就是相關法律制度的完善，截止目前，國內針對這一模式尚沒有統一的法律。因此，推動法律制度的建設，就成為國內發展PPP模式的當務之急，英國作為世界上最早推行PPP模式的國家，建立了相對完善的法律制度框架，對于我國PPP法律的建設有十分重要的借鑒意義。

1.公私合作模式在英國的發展

早在1979年，受經濟發展的影響，英國就開始在公共產品和服務領域推行民營化改革。

1992年，英國財政部首次在秋季匯報中提出將啟動PFI（私人主動融資）模式，以鼓勵私人機構參與公共產品的投資，PPP模式由此在英國誕生并開始迅速發展。1993年，英國財政部設立了民間融資小組（PFP）以及私人融資辦公室，以推動PFI模式的應用，該小組以委員會的形式運作。

英國PFI模式主要有兩個原則：一、相比傳統的模式，政府采用PFI要更有效率更節省成本，即物有所值；；二、參與投資的私人機構需要承擔項目運營的風險。

但在此期間，英國PPP項目的發展并不快，從1992年到1996年，英國以PFI模式實施的項目只有56個。

為了進一步推動PPP模式的發展，1997年9月，英國財政部成立了第一個正式的PPP單位—PFI工作組，并開始推動建立PPP合同的標準條件和范本。

2000年，英國財政部將原來的PFI工作組改組為政府商業署，專門負責PPP政策相關事宜，同時還成立了公私合作的英國合伙組織（PUK），由民間機構主導，根據英國的委托，進行PPP政策和制度的研究。

PUK在最初成立時是一個公有的組織，但在2001年，私人機構開始持有PUK51%的股份，股東包括承包商、保險公司乃至投資銀行等，公有部門持有49%的股權，其中財政部持有44.6%，蘇格蘭政府持有4.4%。

1997年之后，英國PPP項目開始快速發展，其中1998到1999年間，英國實施的PPP項目超過100個，從開始推行PPP模式以來，英國累計實施的PPP項目已經超過700個。

2.英國有關公私合作（PPP）的主要法律和制度

PPP立法的模式靈活多樣，并沒有統一的模式，通常采取的形式有以下一些：

第一種是制定專門的PPP法律，如美國的部分州、土耳其、菲律賓、巴基斯坦等，目前全球已經有超過50個國家制定了專門的PPP法律；

第二種是并沒有專門的PPP法律，而是通過公共采購法、公共合同法等通用的法律，對于PPP的事宜進行規范。

此外，部分國家和地區，有時還會針對個別重大項目或某個行業制定相應的法案，稱為個案立法。

英國針對公私合作（PPP）的立法，采取的是上述第二種模式。英國用來約束公私合作項目的法律主要包括以下幾類：

第一、歐盟的政府采購指引，這是英國政府采購法律的來源；

第二、本國的《公共設施合同法》和《公共合同法》，這是用來約束政府采購的基本法律，也適用于PPP項目。

第三、英國財政部制定的實施細則和標準條件和范本。

歐盟的法律規范根據效力和適用方式的不同，可以分為兩大類：

第一類是條約，由各歐盟成員國簽訂；第二類是歐盟政府按照立法程序制定的各項法律。

第二大類法律又可以分為三個小類：條例（Regulations）、指引（Directives）和決定（Decisions）.

條例（Regulations）與指引（Directives）的區別是，生效的條例對歐盟各成員國直接發生效力，不需要成員國頒布或者修改國內法律實施條例，而指引則需要成員國另行頒布或修改法律來實施。而決定則不具有廣泛的約束力，只約束具體的政府機關或個體。

歐盟適用于公共采購的法律主要是指引的形式，因此就需要成員國轉化為國內的法律才能在國內適用。

英國的政府采購法一直整體貫徹歐盟的指引，2004年以前主要根據歐盟關于工程、服務和供應采購的指引，制定了相應的三個條例，分別是1993年的公共服務合同條例和1995年的公共工程和公共供給合同兩個條例。

2004年歐盟對原來的各個公共采購指引進行了修訂，將原來的服務、工程和供給指引合并成了一個指引，同時還頒布了公共設施采購的指引，兩個指引分別為Directive 2004/18和Directive 2004/17。

在歐盟修改了公共采購相關的指引后，英國政府也對國內的政府采購相關的法律進行了修訂，并于2006年發布了以下兩部法律：

2006 公共合同條例；

2006 公共設施合同條例。

以上兩部法律，就是目前英國適用于PPP項目采購的法律基礎。

如前所述，除了基本法律以外，英國適用于PPP項目的規范性文件主要為英國財政部下發的指引、標準條件和合同版本等，這些文件都對政府PPP項目的采購具有約束力，目前財政部下發的針對PPP項目采購的文件主要包括：

競爭性對話程序（Competitive Dialogue Procedure）；

聯營體指南（Joint Venture： a guidance note for public sector bodies forming joint ventures with private sector）；

重大項目審批程序指南（Major Project Approval and Assurance Guidance）；

物有所值指南（Value for Money Assessment Guidance）；

PPP項目標準合同范本。

競爭性對話是英國在PPP項目采購中廣泛采用的一種方式，由于PPP項目的采購程序復雜，投標過程中的成本較大，且對于服務商的能力要求較高，所以英國在PPP項目的采購中，通常不會采用公開招標的方式，因為這種方式下參與的投標人良莠不齊，參與人數眾多，因此會造成社會資源的浪費。

在PPP項目的采購中，必須要采用英國財政部編制的標準版本的條件和合同范本，英國從1997年開始編制PPP項目采購的標準合同范本，目前正在使用的是第四版的合同范本。

3.英國公私合作（PPP）的主要模式

按照英國財政部關于PPP的相關規范，英國的PPP項目主要包括以下一些形式：

一、政府付費購買服務模式（Contract for Service），這種模式也稱為私人機構主動融資（PFI），這是英國使用最為廣泛的形式，即政府根據PPP合同向私人機構付費，私人機構不再向民眾收費；

二、特許經營模式（Concession），在這種模式下，政府授予特許經營公司特許經營權，特許經營公司在特許經營期內向民眾收費，以收回投資；

三、公私聯營模式（Joint Venture），在這種模式之下，政府與私人機構共同出資，組成聯營體公司，然后共同進行項目的開發和運營。在這種模式之下，最常見的方式是政府出資參股項目公司，共同作為項目公司的股東，但是有時政府也不參股公司，而是通過向項目公司轉移資產、提供輔助設施等方式，彌補私人機構收益不足的情況。

以上三種模式并非完全涇渭分明的，很多時候也會聯合使用，例如，政府可以和私人機構共同出資組成合資公司，然后與政府簽訂特許經營合同，而收益模式則是政府付費。

對于英國的項目，普遍采用的收益模式，是政府付費購買服務的模式，也就是上述的第一種模式，這種方式主要有以下一些特點：

一、特許經營期較長，通常20-30年；

二、私人機構參與投資、融資、設計、建設和運營；

三 、項目規模通常較大；

四、政府每年按照合同約定向特許經營公司支付費用；

五、融資杠桿較高，通常資本金比例為10%，其余為銀行或金融機構貸款；

六、適用于交通、機場、政府辦公、環保、監獄、醫療、教育等各種行業。

4.結語

公私合作（PPP）項目的操作過程是一個非常復雜的過程，因此這一模式的廣泛推行，一方面有賴于專業人士和專業機構的培養，另一方面，盡快在國家層面完善公私合作的立法非常重要，目前我國也正在積極推動這一領域的立法。

英國從上個世紀90年代就開始推行PPP模式，目前已經經歷了超過20年，在這方面積累了非常豐富的經驗，特別是建立了相對完善的制度和法律，我國在進行PPP立法時可以充分借鑒英國的相關的經驗，比如其供應商的選擇機制、物有所值的評價方法、標準合同條件和范本等。

需要注意的是，英國的政治和法律體制和中國畢竟有很大差別，因此在借鑒時需要結合國內的情況，不能生搬硬套，比如英國由于具有完善的公共服務采購法律，因此并沒有針對PPP的專門立法，但對于中國，顯然建立針對PPP的專門法律更加合適。

參考文獻

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