論行政訴訟受案范圍肯定列舉模式的存廢

摘 要：2014年行政訴訟受案范圍的修改依舊沿襲了過去的肯定列舉和否定列舉并行的獨特的混合模式。肯定列舉的模式被學界詬病，然而其卻有著立法技術與精神原因。由于忽視處理行政效率和行政限權間的平衡矛盾和新法實施的急迫性，使得討論肯定列舉模式存廢不具有現實性和可行性。應然狀態下受案范圍的架構必須要解決平衡主體的選擇這一前提問題。司法機關，也就是人民法院，從短期和長期都更為合適承擔這個角色。以司法作為平衡主體的受案范圍應然模式討論，才具有為來可行性。

關鍵詞：行政訴訟；受案范圍；肯定列舉；平衡主體

行政訴訟法在2014年經歷了24年來的首次修改。此次行政訴訟法改動幅度大，對包括受案范圍在內的諸多行政訴訟問題進行了修改。對行政訴訟法的受案范圍，理論界長久以來認為其規定的范圍過于狹窄，尤其是肯定列舉模式的規定，限制了行政訴訟受案范圍的邊界，一定程度上造成了司法實務中行政案件立案難的窘境，主張廢除的聲音較多。

1 行政訴訟法受案范圍的修正——肯定列舉規定的延續

2014年行政訴訟法的三次立法送審稿，在受案范圍上的修改均有所的出入。以全國人大公布的最終立法修改決定內容看，新行政訴訟法在受案范圍上雖有變動，但仍維持了原有的肯定列舉加否定列舉的立法模式。本次的修正可以歸納為三個方面：

1.1 行政主體上的修正

1989年行政訴訟法第二條規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”2014年行政訴訟法在原有第二條規定的基礎上，增加一款，“前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為”，將行政訴訟糾紛的行政主體范圍進行了擴大，從而使得涉及授權組織在內的糾紛也被納入到了行政訴訟的受案范圍之內。

1.2 行政訴訟受案范圍肯定列舉內容的修正

2014年行政訴訟法對受案范圍的肯定列舉內容進行了修改，將原先1989年的八項列舉內容，擴大為十二項列舉：（1）行政處罰；（2）行政強制措施和行政強制執行；（3）行政機關拒絕或不予答復行政許可申請，或行政機關作出的有關行政許可的其他決定；（4）確認自然資源的所有權或者使用權的決定；（5）征收、征用決定及其補償決定；（6）行政機關拒絕履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責或者不予答復的行為；（7）行政機關侵犯經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的行為；（8）行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的行為；（9）行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的行為；（10）行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的行為；（11）行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的行為；（12）行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的行為。

1.3 抽象行政行為的修正

1989年行政訴訟法，人民法院對于規范性文件僅有參照權。當發現規章等規范性文件之間有沖突的時候，人民法院也沒有審查權，而只有上報權。在2014年行政訴訟法的修正中，新增了第五十三條。對行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規章以外的規范性文件，在行政訴訟時，相對人可以請求法院對該規范性文件進行審查。該條款賦予了人民法院對抽象行政行為的審查權，擴張了人民法院的權限，使得“紅頭文件”在內的政府規范性文件，進入了司法審查的范圍。

結合上述三個方面修正的內容，2014年行政訴訟法關于受案范圍規定，延續了1989年行政訴訟法肯定列舉與否定列舉結合的立法模式，以增加受案范圍的肯定列舉內容為主要形式，實現了對于行政訴訟受案范圍的擴大。本次立法修正，回應了理論界關于行政訴訟受案范圍過于狹窄的討論，然而卻回避了有關肯定列舉模式的爭議。

2 行政訴訟法受案范圍肯定列舉模式的爭議與討論

1989年行政訴訟法對受案范圍，采取的是折中模式，或者說是綜合模式的立法規定。具體來看，先概括的原則規定，再輔以肯定和否定的具體列舉。1989年行政訴訟法第二條，是概括的原則規定，第十一條和第十二條分別是肯定和否定的具體列舉規定。2014年行政訴訟法繼承了這樣的模式。但我國立法規定中的肯定列舉模式，卻有著較大的爭議。首先，通過對國際上其他國家和地區的立法進行比較，可以發現，我國是唯一采取肯定列舉加否定列舉規定的國家。其次，肯定列舉模式本身存在諸多弊端，難以適應現代行政法發展的要求。

2.1 肯定列舉模式的國際比較

在行政訴訟的受案范圍上，國際一般采取的是原則概括加否定列舉的方式，沒有肯定列舉的規定。德國《行政法院法》第40條規定，所有沒有被聯邦法律劃歸為屬于其他法院管轄的非憲法性質的公法上的爭議，都可以提起行政訴訟。美國的《聯邦行政程序法》也規定，由于行政行為而致使其法定權利受到侵害的個人，都可以訴請司法審查。美國法院對于行政行為司法審查只受到兩個條件的限制，即法律明確禁止審查的情況和法律授權行政機關自由決定的情況。日本的《行政事件訴訟法》廢除了訴愿前置主義，采用例外性的審查前置主義，即依據日本國憲法，其國民對一切行政法上的爭訟都可以向司法法院起訴，只有在例外情況下予以排除，并沒有肯定列舉訴訟受案范圍。我國臺灣地區同樣也沒有肯定列舉的規定內容。臺灣的“訴愿法”第一條規定：“人民對于中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得以本法提起訴愿。但法律另有規定者，從其規定。”

比較這些國家和地區的立法規定，可以發現，我國立法中肯定列舉的方式，在國際上幾乎找不到相同的案例。

2.2 肯定列舉模式的現實弊端

肯定列舉的模式，在現實中引發了兩方面的弊端：第一，嚴重限制了立案受理范圍，造成了行政案件立案難。1989年行政訴訟法肯定列舉，雖然有關于其他行政糾紛的兜底條款，但該條款在實務中陷于停滯狀態。司法中將行政訴訟的受案范圍嚴格局限在了肯定列舉的內容中，非法律明文規定可以受理的案件，均不予受理。第二，嚴重僵化了立法受理范圍，使得難以適應行政法發展的要求。現代行政逐漸向自由裁量權為核心的積極行政時代邁進，行政行為的種類日趨多樣。肯定列舉的內容本身嚴重滯后于行政發展，大量的新型行政行為難以歸類到舊有的列舉內容中，這讓維護行政相對人權益變得十分困難。肯定列舉的模式內容本身會導致僵化滯后，同時在實務中又被畸形地受限適用，行政案件立案難就不難出現。

2.3 肯定列舉模式的原因分析

我國行政訴訟受案范圍采取異于國際做法的方式，其原因有兩方面。一方面的原因是立法技術原因，另一方面的原因則是立法精神原因。

1.立法技術原因

1989年《關于<中華人民共和國行政訴訟法（草案）>的說明》報告指出，在有關行政訴訟受案范圍的問題上，在草案起草時考慮的一個技術層面因素便是我國當時法律制度和司法制度尚不完備，不具備進行大范圍行政訴訟的現實條件。肯定列舉的規定，第一，可以便于司法操作。歷史的來看，當時我國法律制度和司法制度不完善，法院水平有限。現實中有必要對具體可以訴訟的糾紛予以明確的肯定列舉，便于司法實務；第二，可以便于社會接受。我國民眾對于行政訴訟的意識不強，行政機關的法律意識也較低，明確的肯定列舉可以幫助民眾進行維權，也可以督促行政機關依法行政。。

技術性的原因可以解釋1989年行政訴訟法制定的時候采取肯定列舉的模式，但卻不能回應2014年對行政訴訟法進行修改的時候，依然采取了同樣立法模式的困惑。因而，影響我國目前立法模式的原因必然在技術層面外，還有立法精神上的因素。

2.立法精神原因

我國新的行政訴訟法修正中依舊采取肯定列舉的方式，很大程度上源自我國與國際上其他國家在行政訴訟法的立法精神上有所差異。

我國在處理行政訴訟受案范圍上傾向于“行政行為例外可訴”，維護行政機關行政效率。這是1989年《關于<中華人民共和國行政訴訟法（草案）>的說明》指出的另一點，即考慮到行政機關充分發揮作用。行政訴訟法是對行政機關的行政恣意行為進行限制。然而，我國行政機關在另一個程度上承擔著全面推進國家現代化和中國特色社會主義事業建設的歷史使命與任務，這要求行政機關必須高效行政，行政效率不能過分受到其他因素影響。所以肯定列舉的模式自覺、不自覺地縮小了受案范圍，有利于維護行政效率，滿足了我國行政訴訟法立法精神的要求。

2.4 肯定列舉模式的存廢探討

理論界基于國際比較和肯定列舉模式本身的弊端，多傾向取消肯定列舉的立法模式，但筆者認為這樣的討論沒有意義。首先，涵蓋肯定性列舉的新行政訴訟法必將在2015年施行，短期內不可能對其進行再修正，因而對肯定列舉模式存廢的爭議不具有現實性。其次，肯定列舉模式的存在有其深層立法精神的原因，無視立法精神原因，架構行政訴訟受案范圍，不具有可行性。

討論肯定列舉模式的廢除問題，必須認識到肯定列舉模式存在背后所代表的矛盾所在，即發揮行政機關最大限度作用和限制行政機關最小活動范圍的矛盾。行政訴訟法，一方面要落實憲法上尊重和保障人權的規定，限制行政機關恣意行政，另一方面要充分保障行政機關的基本的高效行政效率，使得其可以在全面推進依法治國事業建設的歷史進程中發揮積極、正面的作用。這兩方面在矛盾之中的平衡，才是處理行政訴訟受案范圍的核心問題，也是肯定列舉模式存廢的關鍵。

具有現實緊迫性的問題是如何在受案范圍的實踐中貫徹矛盾中的平衡理念，即進行平衡主體的選擇，否則，肯定列舉的弊端必將再一次重復。現實中只有司法機關才可以扮演平衡主體的角色。短期來看，司法機關可以明確肯定性的列舉內容的作用，來進行現實的平衡，解決僵化適用肯定列舉內容的弊端。長期來看，司法機關可以通過處理否定性列舉和“假定可訴”原則間的關系，來實現長遠的平衡。立法中規定的否定性列舉是保障行政效率的“紅線”，“假定可訴”的原則規定是司法對恣意限制的空間。相對應地，接下來的工作就是對司法體制以及司法隊伍的建設，使得其可以依法、合理、公正的行使對恣意限制的權力。

3 結論

行政訴訟受案范圍肯定性列舉的存廢，討論應當繼續。但這樣的討論必須回應行政效率和限制限權間的平衡問題。只有建立在這個行政法上的悖論平衡的基礎上，選擇司法作為實踐平衡的主體，行政訴訟受案范圍應然狀態的研究才能清晰和明確，未來的立法才能真正有效。

注釋

參見《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》。

參見原法第五十三條，人民法院只有通過最高人民法院提請國務院來處理。

參見姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：法律出版社，2011：418.

原法第二條“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”現為新法第二條第一款。

參見[德]平特納.德國普通行政法[M].朱林 譯.北京：中國政法大學出版社，1999：267—268.

參見江利紅.日本行政訴訟法[M].北京：知識產權出版社，2008：29.

吳庚.行政法之理論與實用[M].北京：中國人民大學出版社，2005：383.

參見姜明安.行政訴訟法修改的若干問題[J].法學，2014，（3）.

參見楊小君.正確認識我國行政訴訟受案范圍的基本模式[J].行政法學研究，2000，（4）.

詳見關于《中華人民共和國行政訴訟法（草案）》的說明。

詳見關于《中華人民共和國行政訴訟法（草案）》的說明。

參考文獻

[1] 楊偉東.行政訴訟受案范圍分析[J].行政法學研究，2004，（3）.

[2] 薛剛凌.行政訴訟法修訂基本問題之思考[J].中國法學，2014，（3）.

[3] 姜明安.行政訴訟法修改的若干問題[J].法學，2014，（3）.

[4] 何海波等.理想的《行政訴訟法》——《中華人民共和國行政訴訟法》學者建議稿[J].行政法學研究，2014，（2）.

作者簡介

劉羽楠（1988-），系武漢大學法學院憲法與行政法學碩士研究生。