關東大地震對東京市財政的影響

郭小鵬

(南開大學 日本研究院，天津 300071 )

自然災害伴隨著人類歷史的進程。工業社會以來，發生在城市地區的自然災害往往給受災地乃至受災國的社會經濟帶來嚴重影響。關東大地震是人類歷史上的重大災難之一，主要影響到以東京和橫濱為代表的日本關東地區。過往的研究中，關東大地震后的應急救援和社會政策研究比較充分②關東大地震后應急救援研究的有池子華，代華：《1923年日本關東大地震及其救援——以《申報》報導的內容為主要依據》,《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》，2011年第4期，等。震后社會政策的研究有郭小鵬：《關東大地震后治安政策研究》,《外國問題研究》,2014年第1期，等。,而在國內學術界從經濟史角度進行研究的成果鮮見。本文試圖以受災地東京的財政狀況作為切入點,分析災害對東京市財政的影響，進而理清20世紀20年代東京市經濟發展的脈絡。

災害對受災地財政的影響，不僅體現在災害本身對財政的沖擊，包括人員傷亡和社會財富的損毀，也體現在各級政府在應對災害時的財政收支活動。關東大地震給東京市帶來了巨額損失。災后日本政府及東京市政府調動社會資源，投入大量財政資金抗震救災。在災后重建方面，日本政府和東京市共同實施了城市復興事業，于1930年方才完成。因此，東京市財政支出長期受到地震相關經費的影響而居高不下。不僅如此，地震后東京市的財政收入結構也發生了根本性的變化，稅收所占比重下滑，債務所占比重上升，累積債務不斷增多，這對東京市經濟產生了深遠影響。

一、地震中的財政損失

1923年9月1日，里氏7.9級的地震襲擊了日本關東地區，震源在神奈川縣三浦半島西南的相模灣，距離東京不到90公里。地震釋放的能量驚人，引發了城市大火、山崩、海嘯等次生災害。當時東京正面臨著嚴重的“城市病”：人口和產業過度集中，防災機制卻非常薄弱，導致災害損失慘重。此次災害造成10萬多人喪生，其中僅東京市的遇難者就達到68660人[1]。地震后的城市大火把東京市近3500公頃的土地燒為廢墟，達到城市街區面積的44%，倒塌和燒毀房屋16.9萬棟，占災區損毀房屋數量的45.3%[2]。東京市受災人口約為138萬，其中無家可歸的難民達數十萬之眾。政府鼓勵民眾前往非受災地避難，對東京發往外地的火車和輪船免除運費。這個措施雖然減輕了受災地的救災壓力，但對于城市的長遠發展來說是人力資源的巨大損失。據估測，1923年11月15日東京市的人口比9月1日地震發生時減少73.8萬人[3]。

地震和火災摧毀了大量的城市基礎設施，使城市功能陷入癱瘓。東京市內的道路損毀、橋梁倒塌，交通一度停滯。遞信省在東京及周邊的通信網絡全部中斷。地震和火災損壞了無數的廠房和機器設備，不僅使受災企業的固定資產蒙受損失，因此而造成的停產停工帶來了嚴重的失業問題，導致東京市的財政收入銳減。此外地震還造成東京市的股價暴跌。據統計，日本在此次災害中的經濟損失為55億日元，約為前一年財政收入的4.5倍，其中東京市的損失竟達到38億日元，是其1922年財政支出的38倍[4]。這個統計數據是東京市統計科對受損的河港、道路、橋梁、建筑物、商品、家具什物等公私財物綜合估價得出來的。其中損失排在第一位的是流通中在庫及的各種商品，受損額為16億日元，占受損經濟總量的42.4%。其次是建筑物，折算后約為11.9億日元，占31.6%。再次為居民的家具什物，為6.6億日元，占17.5%。災害使巨額社會財富瞬間化為烏有，顯示出其強烈的破壞性。

二、災害應對與財政狀況

災害發生后，人類的抗災活動大致沿著應急救援、復舊、復興的順序進行。應急救援和災后重建都需要大量資金，對國家和地方的財政預算都是嚴重的沖擊。

日本過渡內閣成立了臨時震災救護事務局(以下簡稱事務局)，領導抗震救災工作。9月2日事務局頒布緊急征收令，規定“征收糧食、建筑材料、醫藥品、車輛等運輸工具及人力，并命令各府縣知事發布征收令，違者需處以三千元以下罰金，或三年以下有期徒刑，征收財物、勞務以本年平均市價為準支付。”[5]72東京市的下町地區受災嚴重，而山手地區相對較輕，因此東京市將征收對象定為后者，這是同一經濟體內的資源重新配置。征收抗震救災資源雖然動用國家暴力，但并非無償使用，而是以市場價格為準的財政支出手段。救災資源無償或者以遠低于市場價格分發給災民。以糧食為例，“災民之無產者，給予糙米及白米，不收費；災民之有產者，每戶每日準購二升五合，價格為白米四角半，糙米四角。”[6]因此抗震救災的行為從財政學意義上看是雙重的財政支出，征收救災資源是一種購買性支出，而分配救災資源是轉移性支出。這是地震對財政的必然影響，也是任何災害救助都無法回避的事實。

東京市是此次地震的主要受災地，應急救援需要大量財政資金，累計達到8300萬日元。這筆資金單靠東京市的地方財政顯然無法應付，因此主要依靠中央政府的財政援助。事務局成立后即撥款960萬日元，9月17日又決定追加1660萬日元救護費用于安置東京市災民及維持社會秩序[5]70。除了中央政府的財政援助外，來自民間和外國的財政援助也發揮了巨大的作用。9月3日攝政皇太子在赤坂離宮召見山本首相，以天皇的名義下撥御內帑金1000萬日元，要求首相做好抗震救災工作[5]70。在皇室的帶動下，民間的企業、團體和個人也踴躍捐款，累計捐款2500萬日元。來自海外的捐款達到2300萬日元，其中來自中國的援助引人矚目。當時因日本的侵略而導致中日矛盾升級，中國國內發起了抵制日貨的運動。但地震的消息傳來，中國人民暫時擱置了民族矛盾的糾葛，上至總統下到普通百姓紛紛慷慨解囊，體現出崇高的人道主義精神[7]。

除了財政支援外，日本政府還從稅收上減輕災區負擔，涉及到的稅種包括關稅、營業稅及所得稅等。地震后暫時免除建筑材料和生活必需品的進口關稅，以保證救災物資的供應。因租稅減免或者緩繳，1923年日本國稅損失達2300萬日元[8]。東京市的地方稅收亦大幅減免，包括年度所得稅和營業稅，以促進受災企業迅速恢復生產，使受災家庭保持一定的消費能力，從而帶動災后經濟的復蘇。然而這一系列的財政政策對東京市的財政狀況是極大的考驗。

在應急救援告一段落后，政府開始了災后重建工作。山本內閣的內務大臣后藤新平將地震視為“建設理想首都的絕好機會”，[9]39主張災后重建不應該僅僅恢復到受災前的水準，還應當以此為契機，實現東京的城市升級改造。后藤提出《帝都復興論》，從財政資金上論證了復興的可行性，各項經費“原則上由國費支付”，[9]42政府可以通過收買受災土地進行區劃整理，待復興事業完成后再售賣或出租。然而此方案遭到樞密院院長伊東巳代治等人的強烈反對。因此后藤不得不調整方案，土地區劃整理改由土地利益相關者組成事業機構完成，費用由受益者負擔。這樣可以最大限度減輕國家的財政負擔。然而由于東京市被燒毀的城市街區面積廣大，因此土地整理事業實際上就轉移到東京市的名下。在各方的利益博弈下，災后復興預算暫定為4.68億日元。

復興預算的確立使得復興方案也得以完成編制。最終出臺的東京城市復興方案包括土地整理、道路橋梁、教育設施、上下水道、公園、衛生設施、垃圾場、中央批發市場、社會事業和電氣事業等，由國家、東京府和東京市分工完成。國家完成的項目包括干線道路及附屬橋梁、河川運河、大公園，以及部分土地整理，其中“22米以上（寬）的干線道路原則上由國家完成，不足22米的輔助道路要求自治體完成。”[10]東京府主要負責國道和府道的整修，即東京市區以外的郊區部分。東京市作為地震和火災的主要受災地，復興任務最為繁重。尤其是在土地區劃整理方面，過火街區面積的80%由東京市整理。其他諸如上下水道、公園、垃圾場等事業亦由東京市獨立完成。東京市的復興資金來源包括：國庫補助（復興事業費補助），國庫貸款（復興事業費貸款），市債（復興事業債）的利息補助以及東京市外債。東京的城市復興費為3.6億日元，其中國庫補助金僅為1.44億日元，其余2億多日元為東京市的純負擔，其中大部分為市債，是將來市民的負擔。如此浩大的工程大部分要靠舉債完成，這就為將來的財政危機埋下隱患。

東京市復興事業的各個項目得到的國家援助不盡相同。如表1所示，土地區劃整理事業的國庫補助率為66.7%，道路的補助率則為40%。其他補助率較高的事業還有下水道等。預算占事業費11.9%的教育事業，其補助率僅為23%。除此之外，社會事業、衛生設施、垃圾處理等，補助率為25-28%，約為四分之一的程度。可以看到，除了土地區劃整理事業和道路事業外，其他復興事業的補助率不及30%，主要靠東京市自籌資金完成。東京市的財政狀況無疑受到嚴峻考驗。

三、地震對東京市財政的影響

1888年東京方才設市，財政系統從東京府分離出來單獨核算，財政形態從農村型財政向城市型財政轉變。當年東京市的財政收入和支出分別為625萬和335萬日元，尚處于古典地方財政階段。此后，得益于中央政府大力推行的殖產興業政策，東京市的人口、產業、資金不斷集中，經濟總量持續增長，東京市的地方財政規模也在小幅持續增長。第一次世界大戰給日本經濟帶來“天佑良機”，戰爭期間出口異常火爆，導致正幣流入，名義物價上漲。日本的地方財政特別是大城市財政的規模也隨之膨脹。到1922年，東京市財政收支分別為1.4億和1.1億日元，較之1888年分別擴大了32和32倍[13]3。這是因為隨著東京市產業的發展，稅收等財政收入穩步增長，而城市建設、公共事業等地方開支也在大幅增加，地方財政規模的擴大表明地方自治逐步完善。

然而，突如其來的關東大地震使東京市財政狀況全面惡化。地震使東京市財政收入銳減，抗震救災及城市重建則需要大量的財政支出。1923東京市財政收支分別為1.17億和1.34億日元，財政赤字達0.17億日元，由此開啟了赤字財政的時代。地震造成巨額開支，以致在東京市財政收支表上專門列出“震災相關經費”這一項特別支出，一直持續到1930年東京復興事業完成。從震災相關費用的用途來看，1923年主要為災后救援的各項開支，1924年到1930年為東京復興事業的各項費用。可見地震對財政的影響不是短期的，而隨著災后重建的進行而長期存在。

不斷膨脹的支出正相反，地震后東京市財政收入增長緩慢。地方財政一般由地方稅、雜費、國庫補助以及地方債組成。受災害影響，企業的生產能力和盈利水平都嚴重下滑，東京市地方稅收從1922年的2332萬日元滑落到1018萬日元，下降了57%，在市總收入中的比重從16.7%下降到8.7%[13]5。在隨后幾年東京市的地方稅收均沒有起色，到1928年小幅增長到1917萬日元，在市總收入中的比重卻下降到7.1%，對比同年的大阪市地方稅收為1898萬日元，在總收入的比重卻高達15%[14]。不言而喻，東京市只能通過舉債來籌集資金。地震后東京市加大了發行市債的力度，1924年即發行7229萬日元。由于償債能力不足，每年末未能償還的市債連同利息又滾入下一個財政年度，累積市債水漲船高。到1928年，東京市累積債務余額增長到5.5億日元，達到同年度支出總額的2.65倍，導致財政風險不斷增大[15]。

大地震后東京市財政陷入惡性循環的困境：財政收入乏力只能大舉外債，償債能力不足導致累積債務增加，為了償還舊債只能繼續借債。巨額債務不僅影響到東京市財政政策的選擇，還影響到債權人——國家、大藏省存款部、放款銀行團的利益。在沉重債務的壓迫下東京市的財政政策搖擺不定，在擴張和緊縮之間變動，缺乏連貫性。這期間三屆東京市長永田秀次郎、中村是公、西久保弘道都清楚地認識到東京復興事業“對于東京市財政來說過于龐大，本金利息歸還困難，”[16]但都缺乏應對之策。因此，東京市當局一開始就把解決財政危機的希望寄托于大藏省的援助，而沒有想方設法優化財政結構，拓寬收入渠道。基于對東京市稅收增長緩慢的預期，中央政府做出了如下的援助措施：至1928年末的公債及借款的利息免除；國庫貸款延期至1928年，大藏省存款部的借款延期至1929年開始償還本金，并且可經過30年時間等額償還；以1億日元為限，對外幣債務的本金和利息進行財政援助。[17]然而在1930年，隨著復興事業的完成，上述“財政援助”也自然被中止，市債償還成為東京市經濟發展的“緊箍咒”。從二十世紀三十年代起，東京市每年的財政收入一半左右用來償還債務及利息，直到1962年東京都方才償還完最后一筆國庫貸款和復興債。

東京市的財政狀況是日本財政狀況乃至日本經濟的縮影。第一次世界大戰使日本由一個沉重的對外負債國變成了債權國，對外債務由1914年的19.6億減少到1918年的16.4億日元，對外債權則從4.5億猛增到19.3億日元。[18]大戰結束后日本的經濟繁榮不再，1920年經濟危機降臨。日本政府通過擴大融資來拯救市場，但這種修補式的危機對策只是掩蓋了表面問題，并不能解決經濟內部的深層次矛盾。后來的事實表明，整個20世紀20年代日本經濟都在低迷中渡過，被稱為慢性蕭條期。關東大地震把經濟社會中隱含的矛盾表面化、尖銳化了。為完成災后救援和重建，山本內閣和繼任的清浦內閣不得不大舉外債，于1924年2月在倫敦發行了0.25億英鎊、在紐約發行了1.5億美元的國債，折合日元為5.5億，且受貸條件極為苛刻。[19]災后日本政府委托日本銀行發行額度為1億日本以內的貼現貸款，作為受災企業恢復生產的資金，通過普通銀行認領震災票據進而發放貸款的方式流向企業。在當時的金融體系下，銀行貸款作為董事的私人財產大都流入到關系企業手中，而這些企業大都是在一戰期間成立，投機性很強，經營已破綻百出。這樣一來，“救災貸款實際上成了救濟貸款，”[20]不僅未能振興經濟，促進產業的復蘇，反而為1927年金融危機埋下了禍根。這表明，關東大地震雖然僅僅是一次偶然事件，但卻對日本經濟造成了深遠的影響。

表1 東京市承擔的復興事業[12]（單位：萬日元）

小結

關東大地震對東京市財政的影響主要分為幾個方面。首先是前所未有的災難對東京市實體經濟的直接打擊，巨額社會財富頃刻化為烏有，財政收入損失慘重。其次是在應急救援中不得不動用各種財政支出手段，使受災害影響的財政狀況雪上加霜。最后也是最重要的是持續7年之久的東京復興事業徹底改變了東京市的財政收支結構，使其背上了沉重的債務包袱，影響到東京市隨后一段時間的經濟發展。

自然災害對人類社會的影響體現在諸多方面。關東大地震對東京市財政的影響給我們帶來深刻的教訓。如何應對災害等突發事件對經濟社會帶來的沖擊是一個嚴峻的課題。在災后應該妥善處理財政支出與災害應對（包括應急救援和災后重建）、現實矛盾和長遠發展之間的關系。善后處理特別是在災后重建過程中資金的籌措應該拓寬渠道，實現財政收入多樣化，國家應該對受災地實行財政援助，以抵御災后的財政風險，彌補災后巨額財政支出對地方經濟帶來的不利影響。

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