河南省國有建設用地二級市場存在的問題及對策

◎許愛國 王軍勝

我國的國有土地市場包括土地一級市場和土地二級市場。自土地市場建立以來，相對土地一級市場的活躍程度，二級市場一直處于滯后和附屬狀態。近年來，隨著經濟發展方式轉變，產業結構調整和升級，二級市場的土地需求日益強烈，交易逐漸活躍起來，土地市場不斷擴展。土地二級市場是國家土地有償使用制度的重要內容，不僅直接關系到土地市場能否健康發展，而且關系到能否有效地防止國有資產流失問題，對我國經濟發展和社會穩定起著重要的作用。因此，政府在強化對土地一級市場壟斷的同時，必須加強對土地二級市場的管理，確保二級市場土地交易的規范、有序，實現土地節約集約利用。

一、河南省土地二級市場建設情況

《國土資源部關于建立土地有形市場促進土地使用權規范交易的通知》 （國土資發〔2000〕11號）下發后，全省各地逐步成立了土地交易機構，建立了土地有形市場，同時對土地二級市場也進行了培育和規范。據統計，目前全省共建成土地使用權交易有形市場127個，具體承擔土地一級和二級市場交易，為增加土地供給、促進節約集約用地、優化土地資源配置發揮了積極作用。近兩年，有些市、縣將土地一級市場納入了政府公共資源交易平臺后，國土資源部門原來的交易機構除個別地方撤銷外，大多仍然保留，并承擔除一級市場交易環節外的簽轉、公示，出讓方案的報批、地價款評估、合同上傳以及土地二級市場的業務。因此，目前河南省土地二級市場的交易平臺基本上在市縣土地管理部門的土地（地產）交易中心，隸屬國土資源管理部門，也有個別地區二級市場隨一級市場納入了政府公共資源交易平臺，如開封市整合原市產權產籍監理處、交易管理處和城區房管所，組建了開封市房地產交易登記中心，隸屬于市政府。

二、河南省國有建設用地二級市場交易情況

根據河南省各地2009年至2013年土地二級市場統計臺賬，從交易形式看，全省二級市場交易主要以抵押為主，無論是在成交宗地總數方面、成交面積總量方面及成交總金額方面，土地抵押業務均占有絕對的比重；其次是國有土地使用權的轉讓。無土地租賃交易統計。從交易主體看，二級市場相比一級市場政府壟斷不同，呈現出主體多元化特征，既有國有企業、有限責任公司、其他企事業單位等各類經濟組織，也有個人。從土地用途看，類型多樣，既有工業，也有商住。從交易數量看，抵押登記占主導地位。

河南省土地二級市場抵押情況統計表

2009年至2013年，全省共轉讓土地11777宗，總面積128211.7公頃。與同期國有建設用地一級市場相比，占新供土地面積的84.54%。成交宗地數量和面積呈逐年增加趨勢，轉讓土地以工礦、商業和住宅為主。

2009年至2013年，全省共抵押土地19264宗，共計68437.5公頃，抵押金額4027.3億元。從總體上來看，抵押宗數、面積和金額呈逐年增長趨勢，其中2013年達到歷年最高，并遠遠高于往年抵押金額（詳見《河南省土地二級市場抵押情況統計表》）。在抵押宗地用途上，主要以住宅用地以及工礦倉儲用地為主，商業用地次之；在抵押金額方面，占比最大的為商業住宅用地，工礦倉儲用地抵押面積雖大，但因土地價格相對較低，居于商業用地之下。按抵押地塊取得方式分，主要以出讓方式獲得土地使用權抵押為主，劃撥地和作價出資入股土地抵押相對較少。

三、河南省國有建設用地二級市場存在的突出問題

當前，隨著產業結構調整，經濟發展方式轉變，土地一級市場管控嚴格，土地二級市場交易相對趨于繁榮，這將對加快土地流通、優化重組土地資源配置、節約集約利用土地起到積極推動作用，但土地二級市場的發展也存在著諸多問題。

缺少配套完善的法律法規作支撐，制度建設不完善。河南省土地二級市場的法律、法規以及制度建設比較滯后，雖然國家層面出臺了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等文件作為指導，但總體上比較籠統，缺少具體性和可操作性的工作規范，各地在土地二級市場的管理上不統一。

部門職能交叉，多頭管理的現象突出。在土地二級市場的實際運行當中，由于河南省管理體制的不同，出現多個管理主體，將本應是一個完整的土地和房屋二級市場，分割為多個市場。如地上附屬物的轉讓歸屬房管部門，涉及土地使用權清償債務司法判決又由人民法院負責，企業改制土地則涉及到國資、財政部門的管理。因此，土地市場多頭管理的現象十分普遍，極易引起混亂。

土地二級市場的監管難度較大，隱性市場大量存在。由于國有建設用地二級市場缺乏有力的監管，一些不良拍賣行同有關企業、個人操控土地交易、黑箱交易以及私下交易等干擾土地交易的現象還不同程度地存在，交易者往往在私下進行暗箱操作，采取簽訂“陰陽合同”等非法手段，規避管理費和各種稅費，國土部門難以知情，發現后難取證、難查處，致使非法交易土地行為得不到及時有效制止，不但國家的稅收難保障，還容易引發民事糾紛。

首次轉讓要求的前期開發投資條件難落實。按照國有建設用地使用權出讓合同中的第四章第二十一條規定，首次轉讓的，應當符合兩個條件：一是按照本合同約定進行投資開發，完成開發投資總額的25%以上；二是按照本合同約定進行投資開發，已形成工業用地或其他建設用地條件。但對25%的開發投資額度如何計算、由什么部門進行審核計算等需審查的環節無明文規定，對已形成工業用地或其他建設用地條件也無明確規定。在實際辦理轉讓過程中，操作起來有很多不確定因素，造成操作難度和復雜程度增加。

集體建設用地隱形流轉，嚴重干擾了二級市場秩序。隨著經濟社會的發展，在隱形市場中，集體建設用地違規流轉日益活躍，且交易形式不斷翻新。

四、推進河南省國有建設用地二級市場建設的對策和建議

應從國家層面完善建設用地二級市場法律法規建設。國家應從土地二級市場的特點出發，盡快出臺統一、規范、配套和可操作的土地二級市場管理辦法，建立和完善相應的法律體系，通過強化二級市場立法，統一交易標準，明確交易范圍，規范交易制度，細化交易規則，為培育和完善國有建設用地二級市場提供法律和制度支撐。

加強一二級土地市場的有效銜接，實行統一管理。在加強土地一級市場建設的同時，應著力加大土地二級市場的建設和制度規范。各地在對二級市場規范管理的同時，應對一二級市場進行統一整合，對二級市場交易平臺建設、交易機構的設置、人員的編制、工作流程、管理費用標準等進行明確和統一規范。

明確相關部門職責，建立積極的協調機制。進一步理順相關部門和機構之間的關系，明確職責，加強二級市場中各管理部門間的溝通配合。最好能采取類似產權登記的模式，將多部門管理的職能進行科學整合。同時，各級要協調建立二級市場交易信息查詢機制，實現二級市場信息的多部門共享，提高行政效率，實施有效監管。

加強對土地評估市場的管理，建立地價評估考評制度。進一步完善地價評估公示制度，規范評估機構警告、降級、淘汰制度。制止各種商業性人為指定（入圍）選擇評估機構，營造公平競爭環境，減少地價評估過程中評估結果受委托人影響的現象，健全地價評估機制，真正建立無利害關系第三方地價評估的權威，使土地二級市場地價評估更科學，更具有指導性和可操作性。