中國首份行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施情況白皮書（二）

張慶龍　馬雯

（上接2015年第13期）

四、行政事業(yè)單位具體業(yè)務層面內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行情況

行政事業(yè)單位業(yè)務層面內(nèi)部控制是指與單位經(jīng)濟活動直接相關(guān)的控制。具體來看，財政部所發(fā)布的《內(nèi)控規(guī)范》將行政事業(yè)單位業(yè)務層面經(jīng)濟活動分為預算業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購、資產(chǎn)管理、建設項目、合同管理六大類。業(yè)務層面內(nèi)部控制通過綜合運用各種控制手段和方法，對單位具體業(yè)務活動和事項實施控制，將單位內(nèi)部控制建設與日常管理和業(yè)務活動有機融合，保證單位內(nèi)部控制真正落地。在單位層面內(nèi)部控制目標的問卷調(diào)查分析中，已經(jīng)提及“單位內(nèi)部控制的目標主要包括：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果”。具體業(yè)務層面內(nèi)部控制是內(nèi)控建設與行政事業(yè)單位的日常管理、業(yè)務活動的有機結(jié)合，其控制目標與單位層面內(nèi)部控制目標相一致，并且會結(jié)合各類經(jīng)濟活動的特點細化成具體的控制目標。

為了調(diào)查了解這些具體業(yè)務層面內(nèi)部控制目標實現(xiàn)情況及其實施情況，結(jié)合目標及具體內(nèi)容，筆者分別針對預算業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購、資產(chǎn)管理、建設項目、合同管理六大業(yè)務設計了相關(guān)問題，具體調(diào)查結(jié)果如下：

（一）預算業(yè)務：預算管理的科學性仍然存在較大問題

預算業(yè)務控制是整個行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的起點和基礎，也是行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務活動開展的主要依據(jù)。本次問卷列示了四項預算業(yè)務的控制目標。目標1：預算編制、審批、執(zhí)行、評價合法合規(guī)；目標2：預算編制、審批、執(zhí)行、評價等不相容崗位相互分離；目標3：預算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應用；目標4：預算執(zhí)行結(jié)果與預算目標相一致。

隨著行政事業(yè)單位預算管理制度改革的不斷推進，行政事業(yè)單位的預算管理水平得到了極大提高，建立了預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預算管理機制，從問卷調(diào)查的結(jié)果來看（如圖10所示），預算業(yè)務基本實現(xiàn)了“預算編制、審批、執(zhí)行、評價合法合規(guī)”的控制目標。然而部分行政事業(yè)單位對預算業(yè)務控制的理解僅限于合法合規(guī)，并沒有在單位內(nèi)部建立完善的預算管理制度，存在擠占預算經(jīng)費、預算收入流失、預算執(zhí)行分析機制和全過程預算績效管理機制缺失等問題。

《內(nèi)控規(guī)范》指出單位應當建立全過程預算績效管理機制。全過程預算績效管理將預算安排、執(zhí)行效率和實施效果掛鉤，確保預算監(jiān)督作用的發(fā)揮。隨著《財政支出績效評價管理暫行辦法》等一系列文件的出臺，行政事業(yè)單位逐步建立全過程預算績效管理機制，但在制度的落地實施和切實發(fā)揮作用上，仍然存在較大風險。問卷調(diào)查結(jié)果表明（如圖10所示），控制目標3“預算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應用”的實現(xiàn)程度不容樂觀，多達13%的受訪者認為本單位基本未能實現(xiàn)該目標，甚至有3%的受訪者認為本單位預算評價結(jié)果完全沒能得到應用。究其原因，一方面是部分單位沒有充分認識預算績效管理的重要性，認為與追求經(jīng)濟效益的企業(yè)不同，行政事業(yè)單位使用財政資金追求社會效益，預算績效管理并不重要；另一方面由于目前對績效評價指標的解釋較為籠統(tǒng)，單位在執(zhí)行過程中往往以合規(guī)性為目的，缺少將預算績效評價與本單位業(yè)務相結(jié)合發(fā)揮實效的動力。

長期以來，由于財務部門與業(yè)務部門之間缺乏關(guān)于項目進度的溝通，對預算執(zhí)行的監(jiān)督往往只能在業(yè)務事項的行為發(fā)生后，財務部門通過資金收付控制進行，無法確保業(yè)務部門的業(yè)務事項與預算目標相一致、符合預算要求，往往導致預算執(zhí)行結(jié)果與預算目標的偏差，甚至引發(fā)財務部門與業(yè)務部門的矛盾。同時，由于預算編制不科學、不合理，我國大多數(shù)單位的財政專項經(jīng)費存在相互擠占的現(xiàn)象，進一步導致了預算執(zhí)行結(jié)果與預算目標的偏差。問卷調(diào)查結(jié)果表明（如圖10所示），僅有18%的受訪者認為本單位完全實現(xiàn)“預算執(zhí)行結(jié)果與預算目標相一致”。

預算貫穿于行政事業(yè)單位業(yè)務活動的全過程，具有一定的系統(tǒng)性、復雜性和專業(yè)性，行政事業(yè)單位應當重視預算業(yè)務內(nèi)部管理制度的建立和完善，實現(xiàn)以管理制度規(guī)范預算業(yè)務的各個環(huán)節(jié)。《內(nèi)控規(guī)范》第十九條第一款規(guī)定：“單位應當建立健全預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預算內(nèi)部管理制度。”為了探究當前各級行政事業(yè)單位預算管理的內(nèi)部控制措施落實情況，問卷針對“貴單位是否將去年財政下達的經(jīng)費預算在內(nèi)部各職能部門間進行分解并下達，建立內(nèi)部責任預算制度”和“貴單位是否定期進行預算執(zhí)行情況的分析”進行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明（如圖11所示），大多數(shù)受訪者表示本單位均已將預算經(jīng)費在內(nèi)部各職能部門間進行分解下達，建立了內(nèi)部責任預算制度，并且超過70%的受訪者表示本單位定期進行了預算執(zhí)行情況的分析，說明目前大多數(shù)受訪單位預算管理的執(zhí)行控制已經(jīng)基本建立。但是根據(jù)財務分析的執(zhí)行情況來看（如圖12所示），財務分析方式以年度分析為主，具有較大的時滯性，半年度、季度和月度財務執(zhí)行情況不好，尚未做到根據(jù)項目重要程度和影響范圍進行財務分析。

為了進一步了解預算管理執(zhí)行的現(xiàn)實，我們總結(jié)了預算管理中存在的普遍問題：A.預算口徑不夠全面；B.預算指標偏緊；C.預算指標確定方法不夠科學合理；D.預算編制程序沒有完全符合規(guī)范；E.預算編制時間過長；F.預算追加的隨意性較大。問卷要求受訪對象對六個問題按照嚴重程度排序，最嚴重的問題排在第一位。調(diào)查結(jié)果顯示（如圖13所示），有26%的受訪者認為預算管理中最為嚴重的問題是“預算口徑不夠全面”，24%的受訪者認為預算管理中最為嚴重的問題是“預算指標偏緊”，同時也有24%的受訪者認為“預算指標確定方法不夠科學合理”是最嚴重的問題，而認為“預算編制時間過長”和“預算編制程序沒有完全符合規(guī)范”是預算管理中最嚴重問題的受訪者分別僅占6%和7%。這一結(jié)果表明，雖然目前行政事業(yè)單位預算管理合規(guī)性大大提高，但預算管理的科學性仍然存在較大問題。

為了進行更加深入的分析，本文對受訪者的排序結(jié)果進行賦值，排序第一位的賦值為6，其余各項賦值按照排序依次遞減，排序第6位的賦值為1。隨后計算各個問題的平均得分，結(jié)果顯示（如圖14所示），“預算指標確定方法不夠科學合理”得分最高為4.39分，表明受訪者認為預算指標的科學合理性是目前預算管理存在的最主要問題；得分排名第二位的是“預算口徑不夠全面”，得分為4.21分。而得益于行政事業(yè)單位財務管理制度改革、預算管理制度的建立和國庫集中支付制度的落實，目前行政事業(yè)單位預算編制程序的合規(guī)性和時間控制相對較好，“預算追加的隨意性較大”、“預算編制時間過長”和“預算編制程序沒有完全符合規(guī)范”三個問題得分相對較低。

（二）收支業(yè)務：整體控制目標實現(xiàn)較好，尤其是票據(jù)印章管理控制較好，但資金支付合規(guī)、報銷單據(jù)審核方面仍需改善

收支控制歷來是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重中之重，尤其是支出控制中的“三公經(jīng)費”廣為社會所關(guān)注。這些客觀上要求行政事業(yè)單位完善收支管理，確保單位收支業(yè)務的規(guī)范性和科學性。為此，國家在收支兩條線、部門預算、政府收支分類改革、國庫集中支付、政府采購等一系列具體控制措施的執(zhí)行上也要求十分嚴格。例如：（1）行政事業(yè)單位應當按照規(guī)定項目和標準征收政府非稅收入，按照規(guī)定開具財政票據(jù)，做到收繳分離、票款一致，及時、足額上繳國庫或財政專戶，不得以任何形式截留、挪用或者私分；（2）行政事業(yè)單位應該加強支出審批控制，明確支出的內(nèi)部審批權(quán)限、程度、責任和相關(guān)控制措施，審批人應當在授權(quán)范圍內(nèi)審批，不得越權(quán)審批；（3）行政事業(yè)單位應當建立健全票據(jù)管理制度，明確規(guī)定票據(jù)保管、登記、使用和檢查的責任，對票據(jù)實行專人、專賬、專柜管理。

問卷調(diào)查結(jié)果顯示（如圖15、圖16、圖17所示），95%的受訪者選擇本單位的非稅收入嚴格執(zhí)行了收支兩條線的管理制度。97%的受訪者表示，本單位的經(jīng)費支出有明確的審批權(quán)限劃分。95%的票據(jù)實現(xiàn)了專人管理。證明我國行政事業(yè)單位在具體收支管理上已經(jīng)建立了明確的制度要求，并且在支出的審批和票據(jù)管理方面執(zhí)行較好。

本次問卷列示了四項收支業(yè)務的控制目標。目標1：收支業(yè)務合規(guī)合法，不存在違規(guī)收取或違規(guī)支出等問題；目標2：票據(jù)、印章管理嚴格，不存在收入資金流失的現(xiàn)象；目標3：資金支付符合國庫集中支付、政府采購、公務卡結(jié)算等相關(guān)規(guī)定；目標4：報銷單據(jù)審核嚴格。

問卷調(diào)查結(jié)果顯示（如圖18所示），我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制收支目標實現(xiàn)程度較好，尤其是目標2（票據(jù)、印章管理嚴格，不存在收入資金流失的現(xiàn)象）實現(xiàn)程度最好。具體來看，收支業(yè)務控制目標實現(xiàn)程度的排序是：目標2基本實現(xiàn)及完全實現(xiàn)的程度為91%（其中61%的受訪者表示，本單位票據(jù)與印章管理可以完全實現(xiàn)內(nèi)部控制目標，不存在收入資金流失的現(xiàn)象），目標4基本實現(xiàn)及完全實現(xiàn)的程度為89%，目標1基本實現(xiàn)及完全實現(xiàn)的程度為87%，目標3基本實現(xiàn)及完全實現(xiàn)的程度為84%。即使是這樣，近些年審計機關(guān)對行政事業(yè)單位審計過程中仍然發(fā)現(xiàn)：許多單位“其他支出”科目使用頻繁、金額較大，且支出的內(nèi)容復雜多樣，超標問題嚴重。多數(shù)行政事業(yè)單位均不同程度地存在科目填報不夠準確、支出審核不嚴或不規(guī)范、報銷單據(jù)審核不夠嚴格、不能按照規(guī)定使用公務卡結(jié)算等問題。特別是部分單位在國庫集中支付、政府采購和公務卡改革等制度的執(zhí)行過程中，不注重對單位員工的教育與推廣，未能與業(yè)務部門及時溝通，導致未能按照規(guī)定辦理資金支付手續(xù)，存在嚴重的控制風險。根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果，我國行政事業(yè)單位收支業(yè)務控制確實還應該在資金支付合法合規(guī)性及報銷單據(jù)的審核上進一步完善。

在我國行政事業(yè)單位的支出業(yè)務控制中，專項資金支出的管理尤為重要。規(guī)范行政事業(yè)單位的專項資金核算，對于加強行政事業(yè)單位財務管理、提高財政資金使用效益、強化行政事業(yè)單位的職能有著十分重要的意義。專項資金的使用涉及預算控制、收支控制和建設項目控制，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位往往存在專項資金與共有經(jīng)費相互借用、項目資金挪用等問題，因此分析專項資金的使用情況對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設也具有重要意義。為此，行政事業(yè)單位應當按規(guī)定的支出標準和支出方向執(zhí)行項目預算。專項資金在批復下達時應明確預算指標、支出標準和支出方向，相關(guān)業(yè)務部門應當嚴格按照預算指標、支出標準和支出方向辦理，財會部門應當對專項資金進行單獨審核，加強支付審核控制。根據(jù)審計署歷年財政預算執(zhí)行審計的結(jié)果來看，專項資金的審計發(fā)現(xiàn)很多突出的問題，例如：（1）地方配套資金不到位，擠占專項資金；（2）對財政部門和業(yè)務主管部門撥給的專項資金，沒有按規(guī)定專款專用，而是用于彌補日常公用經(jīng)費不足，致使單位公用經(jīng)費擠占專項資金；（3）滯留未撥專項資金，由于財政資金較緊張，將專項資金掛賬，未及時下?lián)埽詡溆糜谫Y金周轉(zhuǎn)、經(jīng)費、工資或其他支出；（4）專項資金沒有單獨核算，與正常支出和公用支出相混淆，不能正確反映實際使用情況，違背了專款專用原則；（5）行政事業(yè)單位對財政撥入的專項資金在未使用或者當年未使用完的情況下，通過虛列支出轉(zhuǎn)“其他應付款”等往來科目進行核算。

問卷調(diào)查顯示（如圖19所示），90%的被訪單位表示已經(jīng)針對專項資金進行了單獨核算，并且執(zhí)行情況較好。但針對“專項資金撥款是否存在不及時或不到位的情況”進行的調(diào)查結(jié)果顯示（如圖20所示），接近半數(shù)的受訪單位表示專項資金撥款存在不及時或不到位的情況。如果專項資金撥款不及時或不到位會導致專項資金使用效率低下、項目資金與項目不匹配，從而影響項目進度。在進一步的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分單位存在領導對專項資金的管理意識淡薄，任意使用專項資金的現(xiàn)象，造成專項資金使用效率低下、項目建設進度延遲等后果。問卷對“專項資金是否有與公用經(jīng)費互補使用的情況”“過去是否發(fā)現(xiàn)有專項資金使用不規(guī)范的情況”進行了調(diào)查（如圖21、圖22所示），約有34%的受訪單位表示存在專項資金與公用經(jīng)費互補使用的情況，41%的被訪者認為本單位還是存在專項資金使用不規(guī)范的現(xiàn)象。

針對專項資金，行政事業(yè)單位應當建立預算執(zhí)行和支出的監(jiān)控機制，定期采集信息并匯總分析，對預算執(zhí)行情況進行跟蹤管理和督促檢查，以保證預算目標實現(xiàn)和財政資金安全。調(diào)查結(jié)果表明（如圖23所示），僅有34%的受訪對象表示本單位已經(jīng)采取了專項資金使用跟蹤問效評價機制，表明行政事業(yè)單位在預算控制和收支控制中尚有漏洞，應當在今后的內(nèi)部控制建設中不斷加強。

（三）政府采購：依法采購實現(xiàn)較好，但存在采購隨意性大、采購資產(chǎn)質(zhì)次價高的突出問題

政府采購作為行政事業(yè)單位日常開展的經(jīng)常性支出活動，歷來受到高度重視，因為伴隨著財政資金的支出和公共資源的流入，在這一過程中極易由于操作控制環(huán)節(jié)執(zhí)行不到位、監(jiān)督處罰不到位引發(fā)舞弊行為和經(jīng)濟腐敗等問題，從而出現(xiàn)采購價高質(zhì)次、造成財政資金浪費損失、無法體現(xiàn)財政資金使用效益等現(xiàn)象。該領域也成為領導干部違規(guī)、違紀、違法的高危領域。本次問卷列示了四項收支業(yè)務的控制目標，其中目標1：所有政府采購均依法實施；目標2：政府采購與業(yè)務活動相匹配，不存在資金浪費或資產(chǎn)閑置等問題；目標3：政府采購審核嚴格，不存在貨物或服務質(zhì)次價高的情況；目標4：政府采購信息和財務信息真實完整。

自《政府采購法》頒布以來，政府采購作為加強財政支出管理的重要手段，其功能作用日益凸顯。特別是2009年國務院辦公廳出臺的《關(guān)于進一步加強政府采購管理工作的意見》，從堅持應采盡采、管采分離、加強預算約束、考核培訓等七個方面對政府采購提出了明確要求，為政府采購規(guī)范化創(chuàng)造了政策基礎。雖然我國政府采購歷史較短，但得益于一系列法律法規(guī)的頒布和政府采購制度的推行，政府采購的合法合規(guī)控制目標實現(xiàn)較好。當然，也必須承認，從現(xiàn)實的運行來看，我國各地行政事業(yè)單位仍出現(xiàn)尚未建立健全政府采購工作的組織領導和工作協(xié)調(diào)機制，從而造成政府采購管理松散、隨意的現(xiàn)象，政府采購計劃編制、組織實施、監(jiān)督評價等工作流于形式等問題。

調(diào)查結(jié)果表明（如圖24所示），50%的受訪者表示本單位的政府采購業(yè)務完全符合相關(guān)法律規(guī)定。在政府采購目標的基本及完全實現(xiàn)程度上排序依次是：目標1（81%）、目標4（76%）、目標2（66%）、目標3（61%）。可見，與目標1和4實現(xiàn)程度相比較，我國還需要在目標2（政府采購與業(yè)務活動相匹配，不存在資金浪費或資產(chǎn)閑置等問題）和目標3（政府采購審核嚴格，不存在貨物或服務質(zhì)次價高的情況）上進一步完善。調(diào)查結(jié)果表明：多達31%的受訪者表示，本單位政府采購業(yè)務與業(yè)務活動不相匹配，存在相當程度的資金浪費和資產(chǎn)閑置問題；多達39%的受訪者表示，政府采購審核嚴格，不存在貨物或服務質(zhì)次價高的目標基本或者完全未實現(xiàn)。

（四）資產(chǎn)管理：總體情況尚好，但缺乏對資產(chǎn)的高效利用，閑置浪費問題嚴重

行政事業(yè)單位資產(chǎn)是各級行政事業(yè)單位長期以來積累下來的有形或者無形資產(chǎn)，數(shù)量和金額相當龐大，分布十分廣泛，在國民經(jīng)濟中也占有相當比重。它不僅是各級行政事業(yè)單位有效運轉(zhuǎn)的基本保障，也是其履行社會職責的重要基礎。資產(chǎn)管理作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成部分，往往通過對于行政事業(yè)單位貨幣資金、實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資的管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的安全完整性及使用的效益性。尤其是通過對于貨幣資金和實物資產(chǎn)的管理實現(xiàn)資金流與實物流的共同驅(qū)動作用，提高行政事業(yè)單位管錢管物的水平。

1.資產(chǎn)管理制度建設情況

為了加強行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理目標，財政部曾于1995年印發(fā)執(zhí)行了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》（1995），2006年重新修訂頒布了針對固定資產(chǎn)管理的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》。根據(jù)問卷調(diào)查（如圖25所示），各級行政事業(yè)單位普遍建立了資產(chǎn)管理制度，執(zhí)行情況很好。雖然如此，我們還是發(fā)現(xiàn)，針對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的相關(guān)制度實施情況依然十分不好，現(xiàn)實中也確實出現(xiàn)了許多問題，資產(chǎn)管理控制成為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)。

2.資產(chǎn)管理機構(gòu)設置與定期清查情況

《內(nèi)控規(guī)范》第四十條第二款規(guī)定：“行政事業(yè)單位應當合理設置崗位，明確相關(guān)崗位的職責權(quán)限，確保資產(chǎn)安全和有效使用。”資產(chǎn)管理崗位的合理設置與資產(chǎn)安全和行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用的管理要點在于落實使用保管責任，應當堅持誰使用、誰保管、誰有效使用的控制目標密切相關(guān)，并且在一定時期內(nèi)難以通過內(nèi)部人員置換和外部人才供給所替代，因此，合理設置資產(chǎn)管理機構(gòu)對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設至關(guān)重要。《內(nèi)控規(guī)范》第四十四條第四款規(guī)定：“建立資產(chǎn)臺賬，加強資產(chǎn)的實物管理。單位應當定期清查盤點資產(chǎn)，確保賬實相符。財會、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)使用等部門或崗位應當定期對賬，發(fā)現(xiàn)不符的，應當及時查明原因，并按照相關(guān)規(guī)定處理。”根據(jù)這一規(guī)定，行政事業(yè)單位應當組建資產(chǎn)清查小組對本單位的資產(chǎn)進行定期清查盤點，根據(jù)盤點結(jié)果填寫實物資產(chǎn)盤點表，并與資產(chǎn)臺賬核對，做到家底清楚，賬、卡、實相符，防止國有資產(chǎn)流失。

根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果（如圖26、圖27所示），我國有32%的行政事業(yè)單位設置有專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)，31%的行政事業(yè)單位在相關(guān)部門中設置有專門的崗位負責資產(chǎn)管理工作，但仍有高達37%的行政事業(yè)單位在相關(guān)部門中設置兼職崗位負責資產(chǎn)管理工作。從定期清查資產(chǎn)的制度執(zhí)行情況來看，高達69%的行政事業(yè)單位實施了定期的資產(chǎn)清查制度，但仍有22%的行政事業(yè)單位尚未執(zhí)行定期資產(chǎn)清查，9%的被訪者并不清楚本單位是否有定期資產(chǎn)清查。從問卷調(diào)查結(jié)果整體來分析，筆者認為，我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理總體情況尚好。從筆者了解的各級行政事業(yè)單位的現(xiàn)實來看，資產(chǎn)管理中的貨幣資金管理一般由財務部門負責，職責清晰明確，但對于實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資的管理工作則往往通過在財務部門或者辦公室抽調(diào)、任命相關(guān)人員臨時負責，缺少專職機構(gòu)進行管理和監(jiān)督，這使得資產(chǎn)管理的定期清查制度并不是普遍執(zhí)行，且相關(guān)崗位設置缺少不相容職務的崗位職責分離控制，這往往容易導致國有資產(chǎn)賬實不符，甚至會出現(xiàn)流失的現(xiàn)象。

3.資產(chǎn)管理控制目標實現(xiàn)情況

針對資產(chǎn)管理控制目標的實現(xiàn)程度，本次問卷列示了五項資產(chǎn)管理的控制目標，并針對這些目標的實現(xiàn)程度情況開展了問卷調(diào)查。其中目標1：所有資產(chǎn)的購置、取得遵守相關(guān)法律法規(guī)；目標2：所有資產(chǎn)保全有效，確保固定資產(chǎn)安全完整；目標3：所有資產(chǎn)高效利用，避免閑置和浪費；目標4：資產(chǎn)的所有信息處理及時，記錄真實、完整準確；目標5：所有資產(chǎn)的增加、處置和轉(zhuǎn)移符合單位發(fā)展規(guī)劃。然后，針對資產(chǎn)管理中具體控制措施實施情況，展開了進一步的問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明（如圖28所示）：得益于行政事業(yè)單位預算管理、收支管理的規(guī)范化和收支兩條線等管理制度改革，“所有資產(chǎn)的增加、處置和轉(zhuǎn)移符合單位發(fā)展規(guī)劃”的目標5實現(xiàn)程度尚可，45%的受訪者認為該目標在本單位完全實現(xiàn)；目標3（所有資產(chǎn)高效利用，避免閑置和浪費）實現(xiàn)程度最差，僅有8%的受訪者認為本單位在該目標的實現(xiàn)上是完全實現(xiàn)的。

必須承認，由于行政事業(yè)單位的多數(shù)資產(chǎn)不進入政府的公共運行成本，不計提折舊，普遍存在重購置、輕管理的問題。同時，盲目求新、追求高端化，重增量資產(chǎn)的擴張，輕存量資產(chǎn)的管理，很容易造成財政資金的浪費。目前行政事業(yè)單位普遍存在固定資產(chǎn)盲目購建、閑置、更新改造不夠、使用效率低下、維護不當，導致行政事業(yè)單位資產(chǎn)價值貶損、資源浪費或缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。調(diào)查結(jié)果表明（如圖28所示），超過60%的受訪者認為本單位僅部分實現(xiàn)或者未實現(xiàn)資產(chǎn)的高效利用，甚至資產(chǎn)閑置和浪費現(xiàn)象嚴重。此外，資產(chǎn)信息不準確也是我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的突出問題。例如，許多行政事業(yè)單位沒有建立健全資產(chǎn)的明細賬和固定資產(chǎn)卡片，購置固定資產(chǎn)時只列支費用，不記固定資產(chǎn)賬；新建的辦公樓、房屋建筑物完工后未及時辦理竣工結(jié)算，使用多年仍掛在基建賬上，未在單位的固定資產(chǎn)賬上登記；對資產(chǎn)的處置也存在隨意處置和不處置同時存在的現(xiàn)象。部分單位擅自處置國有資產(chǎn)、處置隨意性大，導致國有資產(chǎn)流失；而部分單位由于未能及時盤點核查資產(chǎn)，資產(chǎn)記錄與實際脫節(jié)，導致大量失去使用價值的待報廢資產(chǎn)掛在固定資產(chǎn)賬上。

調(diào)查結(jié)果表明（如圖28所示），超過28%的受訪者認為本單位僅部分實現(xiàn)了資產(chǎn)所有信息處理及時，記錄真實、完整準確的控制目標。

（五）建設項目：整體目標實現(xiàn)程度較好，但建設項目資金控制和項目檔案管理有待提高

與政府采購一樣，行政事業(yè)單位的建設項目往往占用資金多、投入資源大、涉及環(huán)節(jié)多、建設工期長、各種利益關(guān)系錯綜復雜，成為經(jīng)濟犯罪和貪污腐敗的“重災區(qū)”，建設項目控制中出現(xiàn)了許多嚴重的問題和暴露出許多環(huán)節(jié)中的風險。例如：（1）部分單位建設項目立項缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，決策不當，盲目上馬，導致難以實現(xiàn)預期效益或項目失敗；（2）部分單位在招標過程中未能嚴格執(zhí)行《招標投標法》和相關(guān)文件，甚至存在將建設項目整體或部分拆分為單位工程或分項工程，使標的金額降至《招標投標法》規(guī)定的限額以下，以此規(guī)避招標；（3）部分單位會計核算不規(guī)范，用一套基建賬核算多個項目，或?qū)⒒ㄙY金納入財務賬，工程直接費用核算不準確、間接費用歸集不正確，影響工程造價的真實性；（4）部分單位基建賬目長期掛賬，不及時進行財務決算，使得專項資金使用的跟蹤問效流于形式，降低了專項資金使用效率。

此外，建設項目檔案管理也是建設項目控制的薄弱環(huán)節(jié)。行政事業(yè)單位與建設項目相關(guān)的文檔很多，立項過程會涉及項目建議書、可行性研究報告、初步設計方案、投資概算等；項目建設實施階段可能涉及工程設計方案、施工圖、工程變更申請、項目進度報告及計算申請等；項目竣工階段涉及竣工決算報告等。由于不同的文檔分別由參與建設項目的不同部門編寫，散落在不同的部門中，缺乏對項目文檔的統(tǒng)一管理，因此往往容易丟失或損毀，對建設項目的進展造成阻礙。甚至存在部分行政事業(yè)單位事先墊付了項目資金，而在建設過程中由于丟失了項目預算和立項書等關(guān)鍵文檔，導致不能依法獲取項目資金的事故。

加強行政事業(yè)單位建設項目內(nèi)部控制有利于加強項目資金的管控和安全有效使用，避免工程建設領域的違法違規(guī)、貪污腐敗案件的發(fā)生，這在一定程度上既保證了工程建設項目的質(zhì)量，也有利于提高公共服務的效率和效果。本次問卷列示了四項建設項目的控制目標，其中目標1：所有建設項目的可行性研究、招標、方案設計、價款結(jié)算、項目變更、竣工驗收等環(huán)節(jié)均合規(guī)合法；目標2：建設項目資金使用管理嚴格，不存在工程進度延遲、中斷、資金損失等風險；目標3：項目決算中投資完成額、建設成本和結(jié)余資金等信息真實有效；目標4：建設項目檔案管理記錄真實、保管完善、完整準確。

正是由于建設項目成為眾矢之的，針對建設項目內(nèi)部控制中存在的突出問題，我國先后出臺了《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招投標法》、《建設工程質(zhì)量管理條例》和《基本建設財務管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，得益于相關(guān)法律法規(guī)的發(fā)布與實施，調(diào)查結(jié)果表明（如圖29所示），71%的受訪者表示，目標3（項目決算中投資完成額、建設成本和結(jié)余資金等信息真實有效）基本或者完全實現(xiàn)；約有70%的受訪者表示，目標1（所有建設項目的可行性研究、招標、方案設計、價款結(jié)算、項目變更、竣工驗收等環(huán)節(jié)均合規(guī)合法）基本或者完全實現(xiàn)。對比而言，目標2（建設項目資金使用管理嚴格，不存在工程進度延遲、中斷、資金損失等風險）和目標4（建設項目檔案管理記錄真實、保管完善、完整準確）實現(xiàn)程度較差，甚至約3%的受訪者表示本單位完全未能實現(xiàn)項目資金使用管理嚴格和項目檔案記錄真實的控制目標。

（六）合同管理：合同糾紛處理控制存在較大缺陷

合同業(yè)務是行政事業(yè)經(jīng)濟活動的重要組成部分，行政事業(yè)單位發(fā)生政府采購業(yè)務、開展工程建設、取得財政撥款以外的其他收入時，都可能涉及合同的訂立與履行。加強合同控制，有利于防范法律風險，避免給單位造成經(jīng)濟損失，維護行政事業(yè)單位的合法權(quán)益。現(xiàn)實中，行政事業(yè)單位合同業(yè)務控制也暴露出較多問題。例如，合同管理歸口管理職責不明確，合同散落在各個業(yè)務部門，合同樣式五花八門，未能有效執(zhí)行合同簽訂程序，合同糾紛處理不當?shù)韧怀鰡栴}。本次問卷列示了六項合同管理的控制目標，其中目標1：所有合同的訂立、履約、登記歸檔和糾紛處理均符合相關(guān)法律法規(guī)；目標2：合同訂立范圍和條件明確，不存在違規(guī)擔保、投資和借貸合同；目標3：合同履行符合規(guī)定，監(jiān)督持續(xù)有效；目標4：合同相關(guān)資料記錄真實，保管完善，完整準確；目標5：合同信息安全有效保證；目標6：合同糾紛處理得當，并能夠及時追究對方的違約責任。

目前來看，行政事業(yè)單位對合同訂立范圍和條件認識更加明確，合同風險意識得到了提高。調(diào)查結(jié)果表明（如圖30所示）目標1、目標2和目標4實現(xiàn)程度較好，高達40%的受訪者表示本單位完全不存在違規(guī)擔保、投資和借貸合同。目標3（合同履行符合規(guī)定，監(jiān)督持續(xù)有效）、目標5（合同信息安全有效保證）、目標6（合同糾紛處理得當，并能夠及時追究對方的違約責任）實現(xiàn)程度較差。有6%的受訪者表示本單位完全或基本沒能實現(xiàn)合同糾紛處理得當?shù)目刂颇繕耍瑹o法在糾紛處置過程中追究對方的違約責任。