需求響應交通服務的法規思考

文/重慶交通大學公共交通學者 王健

需求響應交通服務的法規思考

文/重慶交通大學公共交通學者 王健

《道路運輸條例》（2012年修正本）中的道路旅客運輸是指用客車運送旅客、為社會公眾提供的商業性服務（包括班車客運、包車客運和旅游客運）。《道路旅客運輸及客運站管理規定》（交通運輸部令2012年第8號）界定班車客運是在城鄉道路上按照固定線路、時間、站點和班次運行的客運方式（包括直達班車客運、普通班車客運和加班車客運）；包車客運是將客車包租給用戶安排使用，提供駕駛勞務，按照約定的起始地、目的地和路線行駛，按行駛里程或者包用時間計費并統一支付費用的客運方式；旅游客運則是在旅游景區內運營或其線路至少有一端在旅游景區的客運方式。

《城市公共汽電車客運管理辦法》（建設部令2005年第138號）沒有定義公共汽車服務，只定義城市公共汽電車是在城市中按照規定的線路、站點和時間營運，供公眾乘坐的客運車輛；審議中的《城市公共交通條例》（征求意見稿）所定義的公共交通是指在城市人民政府確定的區域內，利用公共汽（電）車、軌道交通車輛等公共交通車輛和有關設施，按照核定的線路、站點、時間、票價運營，為社會公眾提供基本出行服務的社會公益性事業。這項法律草稿的定義強調公共交通是社會公益性事業，潛臺詞是公共交通服務應納入國家財政補貼范疇，這就顯得有些畫蛇添足。

事業是中國特有的術語，通常指沒有生產收入，由國家經費開支，不進行經濟核算的文化、教育、衛生等單位服務；公益源自伊斯蘭教法，原意為公共利益或福利，指法學家在創制律例、教法官在審理案件和決定法律適用時，出于社會公共利益的需要，可不拘泥于法律詞句而采取靈活變通的方法與原則，以求得更公正的結論或判決。我國的《公益事業捐贈法》把救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動稱為公益事業，政府基于政治考慮而實施公共交通票價管制，其尺度通常以10%的家庭在通勤費用支出不超過收入的15%為合理，票價高于這個水平就會成為貧困人口無法承受的負擔（歧視性），于是，可支付就成為公共交通政策與法規中的一個重要概念。

公共交通定價的主要目標是確保運營商有一定的營收來維持高效的公共交通服務，同時還要有助于減少交通擁堵和車輛對環境造成的不良影響，有助于各種公共交通方式之間有效的協調，運營商或公共交通行業要實現這三個目標就很難收回全部成本，所以，世界各國政府或城市當局普遍對公共交通服務提供財政補貼。在沒有補貼保障和競爭管理機制的情況下，票價管制和財政補貼實際上都會損害貧困人口，導致公共交通服務水平逐步下降，產生更多造成道路交通擁堵的汽車流量。因此，對所有車輛（公共汽車和私人小汽車等）的出行合理收費，既可以保證基礎設施的有效使用，同時又可以為城市交通設施的建設提供有保障的財政基礎。

《出租汽車經營服務管理規定》（交通運輸部令2014年第16號公布）定義出租汽車經營服務為采用七座及以下乘用車和駕駛勞務為乘客提供出行服務，并按照乘客意愿行駛，根據行駛里程和時間計費的經營活動；預約出租汽車經營服務為采用七座及以下乘用車通過預約方式承攬乘客，并按照乘客意愿行駛、提供駕駛勞務，根據行駛里程、時間或約定計費的經營活動；出租汽車電召服務為根據乘客通過電訊、網絡等方式提出的預約要求，按照約定時間和地點提供出租汽車運營服務。

世界各地的實踐表明，需求響應交通服務已從慈善性的交通服務發展為一種商業性的輔助公共交通服務，其票價高于普通公共汽車服務而低于出租車服務。早期的需求響應交通服務是為了解決老年人、殘疾人等特殊群體的交通出行需求,以及緩解居住在鄉村幾乎沒有公共交通工具情況下的交通需求問題,作為一種輔助性的旅客運輸系統，是一種服務于較小社區,補充或替代固定線路的公共交通服務；由于需求響應交通服務具有乘客出行通達性較高的特點，后逐漸發展為普通居民提供預約式個性化的高質量交通服務，主要通過電話方式預約服務，不過由于電召平臺的收費服務和人工調度的效率低下而導致需求響應交通服務的應用范圍有限。

所謂的先進公共交通系統（APTS）是根據不同乘客的出行需求，提供更加舒適、方便、快捷、高效的公共交通服務，同時在盡可能滿足不同乘客出行需求的前提下，最大限度地降低公共交通服務的運營成本。近幾年，信息技術、互聯網與移動通訊技術的普及與發展，使得車載通訊電腦和智慧巴士車站裝置得以廣泛應用，為面向未來的公共汽車服務提供革命性的后臺支持。基于傳統公共汽車定線與定時服務特征和出租車的預約服務特征，將非固定線路的小型公共巴士服務整合為需求響應交通服務，乘客可利用智慧化的移動APP預約靈活需求的交通出行服務，運營商也可以提供及時方便的公共交通服務，改善現有公共交通的服務水平，還可以利用車隊管理系統來合理運營調度車輛以降低運營成本。政府當局和管理機構基于成本效益和發展公共交通的策略，正在積極地支持和發展需求響應交通服務，越來越多的國家和城市出現了各種創新形式的需求響應交通服務，其創新概念如圖1所示。

中國現行的交通運輸法規中沒有涵蓋在非固定線路上以不同票價乘客預訂出行提供的巴士服務—需求響應交通服務。因此，建議把需求響應交通作為一種新型的公共交通服務，列入《城市公共交通條例》（征求意見稿）作為輔助公共交通進行管理，或修訂《城市公共汽電車客運管理辦法》將需求響應交通納入其中。需求響應交通服務其特征完全是由需求導向的，按照乘客預先確定的出行時間、路線和特定的時間表來運營。乘客通過電話或網絡方式進行預訂（特定時間和地點），運營商則根據大部分乘客所預訂的服務來編制車輛運行線路和時間表，并收取不同費用。需求響應交通服務的服務頻率和覆蓋范圍如圖2所示。

管理城市公共運輸的基本法規涵蓋以下幾個方面：

圖1 需求響應交通服務填補公共汽車與出租車服務之間的空白

公共交通學者 王健

運營服務—主要目標是確保所有公共交通服務都是由許可運營商所運營的，且是公共汽車網絡的一個穩定要素；運營商類型—許可運營商的主要目標是維護出行的公共性，且有助于確保運營商之間的公平競爭,如防止運營商為削減成本而降低安全標準；車輛規范—車輛法規方面的主要內容包括：只有部件和系統通過試驗和認證符合特定性能標準才可以用作公共服務車輛，車輛必須符合排放標準，車輛必須滿足一定的通達性測試，車輛必須配置車速限制器，某些座位必須面向前方且配置安全帶等；駕駛員（乘務員）—保護從業人員，避免旅客受駕駛員過長工作時間的影響,限定駕駛員的工作與休息時間。

此外，還有一些因素會影響城市公共交通的立法，如運送的乘客類型（乘客付費或不付費）、運送的乘客量（影響車型、駕駛員執照類型、運營執照等）。在城市公共交通服務領域，傳統公共汽車服務主要采用大中型車輛來提供固定線路的服務，而需求響應交通大多采用小型車輛來提供非固定線路的服務，它既與包車服務有些類似（比如專用與共乘、團隊與個人、特定事件與常規等特征），又與電召出租車服務有些類似（比如預約特征）。

美國法典將需求響應交通定義為一種非固定線路運送人員的交通服務系統，主要由公共機構、非營利組織和私人提供。這個法律定義修訂擴展為由乘客或代理人給公共交通運營商打電話來產生乘客出行需求，運營商派遣車輛接送乘客到目的地的服務，其運營特征為：（1）車輛不按照固定路線或固定時刻表運營，臨時地滿足乘客的特殊需要；（2）派遣車輛到不同地點接乘客，再運送到各自目的地,甚至可能中斷這些目的地的路線去接送其他乘客。

歐盟沒有需求響應交通的共同法規，許多國家都在傳統定線公共汽車服務附近發展了大規模的電召交通服務。

香港法規將巴士服務劃分為3類：專營巴士線擁有固定路線、收費、服務時間及班次；非專營巴士服務主要為舒緩市民在繁忙時間對專營巴士和專線小巴服務的需求，及在一些專營巴士和專線小巴行走并不符合運營效益的地區提供服務，應付乘客需求；公共小型巴士（小巴）作為巴士和鐵路的輔助及接駁交通工具（載客量為16人的空調客運車輛），包括紅色公共小巴和綠色專線小巴（只有4350輛）。

國內外經驗表明，在公共交通服務管制環境下，面向所有人提供需求響應交通服務在策略上更容易實施，也很少與其他公共交通方式發生沖突。也就是說從交通運輸法規和行業管理的角度上來講，整合需求響應交通匯入城市公共交通系統中的關鍵因素成本，把需求響應交通當作只對殘疾或老年乘客提供的專業運輸服務，其費用就非常昂貴，需要國家和地方政府資助才可行；如把需求響應交通作為面向所有人提供的輔助交通服務，愿意付費的乘客多就不需要任何補貼。因此，在中國目前法規條件下，由當地公共交通運營商來提供需求響應交通服務是完全可行的。

通達性指人們指利用交通系統從特定區位到達活動點的便利程度，是衡量人類生活質量的基本指標，通常采用出行時間或旅途距離作為衡量標尺。提高人類生活的通達性和機動能力，不僅要考慮改善交通系統以縮短出行時間或距離，同時還要通過優先發展公共交通來緩解道路交通系統的壓力，推進交通運輸系統的可持續發展。

需求響應交通可以為乘客提供門到門的輔助公共交通服務，提供與私人小汽車相競爭的出行服務，也是公共交通引導城市發展（TOD）理念的具體實踐，這些都是推動需求響應交通發展的重要法理依據，廈門和常州等服務城市當局和公共交通運營商已共同認識到發展需求響應交通服務的必要性，借鑒國內外的相關經驗和教訓，正在開展示范項目的可行性研究，期待它能產生積極的社會效應。

圖2 需求響應交通服務的范圍和頻率