淺談PPP模式下金融服務的機遇與挑戰

王潔

摘 要：由于PPP模式在資金、技術、風險共擔等方面具有的其他模式不可替代的優勢，因此，未來其必將成為推進國內基礎設施建設的重要手段和民生領域公益性事業投資、運營的主要模式；而PPP項目在建設、運營、維護過程中的各類金融需求也必將為我國金融業的發展帶來新的機遇與挑戰。從PPP模式研究入手，分析PPP模式下我國金融服務面臨的九大發展機遇和需要面對的六大挑戰。

關鍵詞：PPP；金融服務；機遇；挑戰

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）16-0106-04

引言

在當前地方政府性債務管理日趨規范、投融資機制加快創新、市場配置資源的決定性作用日益突出的形勢下，2014年國務院出臺了創新重點領域投融資機制，鼓勵社會投資的指導意見，隨后財政部、發改委也先后印發了《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》和《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》等一系列重要政策文件，從而正式拉開了PPP模式的帷幕，也為在全國范圍內推廣運用PPP模式奠定了政策制度基礎。由于PPP模式在資金、技術、風險共擔等方面具有的其他模式不可替代的優勢，因此未來其必將成為推進國內基礎設施建設的重要手段和民生領域公益性事業投資、運營的主要模式；而PPP項目在建設、運營、維護過程中的各類金融需求也必將為我國金融業的發展帶來新的機遇與挑戰。本文從PPP模式研究入手，對PPP模式下我國金融服務面臨的機遇與挑戰作一淺探。

一、PPP模式的內涵

（一）基本概念

PPP是Public Private Partnership的字母縮寫，起源于英國的“公共私營合作”的融資機制，它是一系列項目融資方式的總稱，是政府和社會資本的一種合作模式，也是政府與社會資本之間在公共服務和基礎設施領域建立的一種長期合作關系。在具體實務中，通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護等大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，而政府部門則主要負責基礎設施及公共服務價格和質量的監管，以保證公共利益的最大化。因此，PPP的合作關系是以“物有所值”的產品或服務為前提、以合理的風險分擔和價格激勵機制為基礎、以完善的法律合同條款為依托的，其本質是政府與社會資本雙方乃至多方之間就特定商品或服務建立的長期交易合同。

（二）PPP模式的比較優勢

在預算管理日趨嚴格的情況下，創新提供公共基礎設施和服務的途徑是政府致力于推廣PPP 的重要原因之一。PPP通過合作各方的優勢互補，可以實現共贏目標。對政府而言：一是可以拓寬資金來源，將大量的社會資本吸引到基礎設施建設中來，從而能夠有效地增加投資和就業，促進經濟的穩定增長；二是PPP模式可以把政府的一次性財政支出合理分攤至項目的整個生命周期之中，從而能夠有效地緩解當前的債務壓力；三是有利于促進政府職能的轉變和社會資本在公共服務領域的能動性、創造性的充分發揮，也有助于政府管理成本的控制和公共服務效率的提高；四是通過將分割的基礎設施建設市場轉變為統一的市場，可以讓參與競爭的企業在一個市場中獲得的經驗和技巧能夠為其在其他市場所共享，有利于經驗的積累和知識的轉移，有利于國內產業的發展和企業專業能力的提升，有利于經濟活力和競爭力的提高，有利于經濟的長期發展和海外市場的拓展；五是通過把社會資本擅長管理的建設、運營、維護等環節的風險轉移給社會資本，有利于減少政府的風險；六是政府可以通過“一次承諾、分期兌現、定期調整”的購買服務方式，進一步強化預算管理的準確性。對社會資本而言：由于PPP 合約的期限一般都達十至三十年甚至更長時間，因此其一是可以獲得一種相對安全的長期投資機會和穩定的現金流入；其二是PPP模式可以讓社會資本通過獲得特許經營權進入電力、電信、市政建設等傳統的政府壟斷領域，從而進一步拓展了社會資本的發展空間；其三是社會資本可以發揮其擅長的管理、技術、融資和創新能力方面的優勢，提高項目效率，并從中獲利；其四是社會資本可以借助PPP項目，充分發揮其能力與經驗，發現和挖掘出更多的商業機會。

（三）PPP運作的主要模式

PPP 項目具體運作方式主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定，各國在實施PPP項目的過程中通過結合自身特點不斷加以創新，已衍生出許多靈活的模式，概括而言，主要有以下幾種：

1.O&M，即委托運營（Operations & Maintenance）。在這種模式下，政府通過向社會資本或項目公司支付委托運營費的方式將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，資產所有權不發生變化，社會資本或項目公司也不直接對用戶提供服務，合同期限一般在八年之內。

2.MC，即管理合同（Management Contract）。在這種模式下，政府通過向社會資本或項目公司支付管理費的方式將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司，資產所有權也不發生變化，但社會資本或項目公司須直接對用戶提供服務，管理合同通常作為轉讓—運營—移交的過渡方式，合同期限一般不超過三年。

3.BOT，即建設—運營—移交（Build-Operate-Transfer）。在這種模式下，合同期內新建項目的所有設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責全部由社會資本或項目公司承擔，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府，合同期限一般為二十至三十年。

4.BOO，即建設—擁有—運營（Build-Own-Operate）。它是由BOT方式演變而來的，二者的主要區別是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。

5.TOT，即轉讓—運營—移交（Transfer-Operate-Transfer）。在這種模式下，政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府，合同期限一般為二十至三十年。endprint

6.ROT，即改建—運營—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer），

它是在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式，合同期限一般為二十至三十年。

二、我國PPP模式的發展現狀與問題

（一）我國PPP的相關政策和發展現狀

20世紀80年代，為了引進外資參與基礎設施建設，國內開始進行了PPP模式的嘗試和探索，其主要方式是BOT模式。我國第一部有關PPP的管理規定是1995年原外經貿部頒布的《關于以BOT 方式吸收外商投資有關問題的通知》，2004 年原住建部又出臺了《市政公用事業特許經營管理辦法》。從PPP投資在我國的歷史演變情況來看，經歷了從最初的嘗試到1994—2002年的小規模試點和2003—2008 年的推廣試點三個階段，社會資本的來源也從開始的外資擴大到了到內資，但最顯著的還是立法調整范圍的擴大，2004 年以后我國PPP投資已不再局限于外商投資BOT 的狹義概念，而是以市政公用領域的特許經營模式來調整包括BOT 模式在內的所有形式的PPP 項目。然而在2013 年之前，PPP在我國的應用還一直處于缺乏經驗總結和頂層設計的初級階段，直到2013年下半年開始，中央才對PPP模式的發展有了明確的定位，并開始著手制定相關政策，啟動相關立法工作。2014年9月份以后，伴隨著國家各項政策的落地，各省市也出臺了多項指導意見，并結合各地實際嘗試推廣應用了一批PPP模式，因此2014年可以說是我國的PPP發展的元年。

（二）我國PPP在發展過程中存在的主要問題

與PPP領域的先進國家相比，我國PPP的理論研究和實踐應用尚有待進一步完善和提升，在利益分配、風險分擔、政府監督方面，大多數項目并不具備真正意義上的PPP項目特征。我國在PPP模式的運用上，仍然缺乏經驗總結和頂層設計，仍需解決諸多矛盾與不足。

首先，PPP的法治基礎不牢，專項立法亟需完善。成功的PPP需要一套清晰和健全的法律法規作為制度保障，以規范項目運作并減少制度摩擦，在保證公眾利益不受損害的同時，降低社會資本的參與風險。而我國現有的PPP法律規定效力不高，仍處于部委發“通知”定“政策”的階段，由于各部門的“通知”和“政策”都僅僅是在各自管理的范圍內做出的規定，全局性和系統性的缺乏也就在所難免。

其次，公平誠信的市場環境有待完善。PPP是社會資本和政府間就提供公共資產和公共服務簽訂的長期合同。在PPP模式下，政府和社會資本投資方是平等的主體，雙方都需要履行合同約定，承擔合同規定的風險和義務。而我國政府在基礎設施投融資建設領域長期處于主導地位，市場意識較為薄弱，也存在著一些不公平競爭現象。隨著我國社會信用體系建設的逐步完善，政府和社會資本雙方在踐行法治和契約精神上都有待進一步加強。

第三，風險與收益分配機制尚待摸索。基礎設施建設普遍存在需求、競爭、營運以及財務等多方面的風險。PPP最理想的狀態是讓社會資本盈利但不暴利，風險則由最適合的一方來承擔。一旦項目的風險分擔機制不健全、缺乏合理的定價機制或未在協議中對社會資本收益提出約束性條款，將會使社會資本方的經濟收益存在較大的不確定性，導致項目最終出現暴利或虧損，這將極大地限制PPP模式在基礎設施建設中的應用。

第四，政府的公共管理水平有待提高。在PPP模式中，屬于合作者之一的政府兼任引導者、參與者以及監督管理者的多重身份，也擔任著制定、完善政策的角色。PPP 運行過程中很多此前未能預見、缺乏經驗借鑒的突發事件隨時都有可能出現在管理過程中，需要政府去探索和解決，這對我國政府的公共管理水平提出了較高要求。

三、PPP模式下我國金融服務面臨的機遇與挑戰

（一）機遇

PPP 模式通過吸引社會資本參與基礎設施建設進入公共服務領域，能夠有效緩解地方政府的債務壓力，同時可以提高公共服務的效率和質量，是未來城鎮化發展和相關基建領域項目融資的重要途徑。當前我國PPP市場與發達國家相比規模較小，發展潛力巨大，特別是隨著多項國家層面的政策文件的頒布實施，對PPP 模式的推廣起到了自上而下的引領作用，這將在多個方面為我國的金融服務帶來極好的發展機遇。

一是清理地方政府性債務帶來的重構基礎設施建設融資新模式的機遇。十八屆三中全會提出了“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，《關于加強地方政府性債務管理的意見》進一步明確“鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營”，可以預見，PPP必將成為未來我國城市基礎設施投資運營、城鎮化建設發展的一種重要模式和處置當前地方政府性債務以及在建項目后續資金安排的一個重要途徑，在過去通過政府融資平臺進行基礎設施建設的融資模式逐步退出市場的同時，新興的PPP模式將成為未來銀行爭奪的一塊巨大市場，對我國金融服務而言，鞏固并拓展基建領域傳統優勢的機遇巨大。

二是促進投資主體多元化帶來的發展混合所有制經濟的機遇。為推動社會主義市場經濟健康發展，十八屆三中全會提出要發展混合所有制經濟，《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》提出，PPP 模式的推廣將有利于推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化。隨著未來改革與PPP的兩相結合與促進，將為我國金融機構帶來一批優質的混合所有制企業和PPP項目公司客戶，相應可以增加開戶、結算、多元化融資安排等一系列業務發展機遇。

三是城鎮化建設帶來的現代綜合交通運輸體系的發展機遇。在城鎮化建設過程中，交通運輸網絡建設是各城市群以及城市群內各城市間協調發展、中小城市和小城鎮對外發展的重要支撐和保障。目前，鐵路、公路、城市軌道、港口、航空等領域投資需求巨大，在地方政府發債規模難以滿足投資需求的情況下，PPP 模式將作為交通項目建設，特別是收費交通項目融資建設的一種有效補充，從而為各金融機構提供固定資產貸款、銀團貸款、工程類保函產品、融資租賃、信托投資等各種綜合化服務帶來機遇。endprint

四是財政重點扶持帶來的水利建設加快推進的機遇。國家已決定將水利作為支持重點納入財政預算中期規劃，加大財政投入力度，同時強調要創新水利投融資模式，鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設。通過PPP模式，引入社會資本，實現市場化運作，將進一步提升商業銀行支持水利項目的優勢，并帶來新的發展機遇。

五是節能環保帶來的綠色信貸的發展機遇。節能環保領域是PPP模式應用的重點領域之一，以PPP模式開展大氣污染治理、園區污染治理、生態環境治理等促進低碳發展的基礎設施建設未來將產生較大的融資需求。金融機構可積極拓展市場化運作的綠色信貸項目，采用排污企業付費或創新政府購買環境監測治理服務的新模式，探索基于碳排放權和排污權交易的金融產品和服務，推進信貸資金與財政資金相結合引導社會資本投入的有效機制。

六是項目拓展帶來的優質客戶群的營銷機遇。PPP模式下，本著“讓專業的人做專業的事”這一理念，涉及相關方眾多，包括地方政府、社會資本方、項目公司、工程承包商、運營商、服務商、原材料和設備供應商、工程設計和咨詢公司、財務、法律事務機構等，介入PPP項目，往往可以以點帶面，抓住一批具有品牌優勢、技術先進、專業性強的優質企業，有利于拓展客戶群體，優化客戶結構，同時還可使銀行金融機構的信貸資金能夠更多地實現體內循環，增加可用資金的沉淀量。

七是不斷加深的國際合作帶來的支持企業“走出去”的機遇。隨著我國企業參與國際合作的不斷加深，部分大型優質企業在對外投資PPP項目、出口設備、勞務或海外工程承包過程中，客戶自身或境外進口商都可能存在中長期的融資需求，這為銀行金融機構創造了提供支持境內企業“走出去”的需求產品和服務的機遇。

八是大量的PPP財政補貼資金帶來的拓展增量財政性存款的機遇。隨著各地在城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理等城市基礎設施及公共服務領域率先推廣PPP模式，大量的財政補貼資金將更多地流向擁有特許經營權的特別目的公司，從而為銀行金融機構拓展增量財政存款帶來了機遇；與此同時，一批支持PPP項目的產業投資基金也將相繼設立，這不僅又為金融機構帶來了可觀的沉淀資金，而且還為金融機構拓展基金托管業務帶來了機遇。

九是PPP項目在建設、運營、維護過程中多樣化的金融需求帶來的綜合金融服務的機遇。在服務PPP項目過程中，銀行金融機構不僅可提供包括工程造價咨詢、財務顧問、固定資產貸款、流動資金貸款、銀團貸款、企業債、銀行承兌匯票、投標保函、履約保函、現金管理、企業網銀等融資融信的一攬子產品，而且還可憑借集團化經營的優勢，為客戶引入保險、信托等建設資金，服務項目建設、運營、維護全過程，滿足客戶各類融資和服務需求，為銀行金融機構拓展各項業務，并通過創新產品和服務，提升中間業務收入水平帶來機遇。

（二）挑戰

PPP項目融資的還款資金來源于項目自身現金流及形成的資產，而非依賴于項目投資人或發起人，銀行對項目發起人無追索權或僅可有限追索，這對銀行的項目評估論證能力，包括項目需求的長期穩定性的分析、投資人專業技術能力的分析、價格調整機制的分析、財政動態補貼機制的分析等提出了更高的要求。同時，由于目前我國PPP模式還處于起步階段，相關法規、政策環境尚不成熟，這也讓銀行金融機構在政策制度完善、風險管控、產品創新等方面面臨極大的挑戰。

一是對銀行的客戶和項目的選擇能力提出了更高要求。從全局性、長遠性角度考慮，PPP 客戶和項目的選擇應更為穩妥、謹慎。以PPP應用較為廣泛的城鎮化建設領域為例，2014 中央經濟工作會議上提出，“推進城鎮化健康發展是優化經濟發展空間格局的重要內容，要有歷史耐心，不要急于求成”。預計未來城鎮化建設將結合“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略，更加注重城市規劃和功能定位，以實現區域合作、優勢互補、互聯互通和協同發展。對于銀行而言，支持城鎮化建設的步伐應更為穩健，要以區域性發展規劃為依托，避免介入粗放式發展的、無配套產業支撐的項目，這將對銀行的客戶和項目選擇提出了更高要求。

二是對銀行的項目評估評價能力提出了更高的要求。PPP 模式采取項目融資方式，與傳統的公司融資相比，其在還款來源、追索權、管理模式、融資期限等方面均存在較大差異，特別是由以往的注重地方政府背景，轉而更為關注項目自身，關注合同條款約定，關注政府和社會資本雙方的權責利分配等。這對于銀行而言，無疑是巨大的挑戰，未來銀行在基礎設施建設項目中的核心競爭力，將很大程度上體現在項目評估評價能力提升和隊伍建設上。

三是對銀行的產品創新和服務能力的提升提出了更高的要求。首先在PPP模式探索初期，地方政府急需相關融資咨詢顧問服務；其次在PPP模式下，項目公司依法獲得排污權、碳排放權、收費權、集體林權、特許經營權、購買服務協議預期收益、集體土地承包經營權、供水、供熱、發電、污水垃圾處理預期收益等各類權益，存在質押融資的需求；三是在地方政府存量資產盤活過程中，可能會涉及到一些在用途、期限、抵質押等方面的產品創新需求；四是服務于PPP項目全流程的多渠道資金籌措、資金監管需求較大。這對銀行產品創新、服務創新、擔保方式創新、母子公司聯動創新等服務能力的提升提出了更高要求。

四是對銀行的風險管控能力提出了更高的要求。PPP 項目融資往往金額較大，如前期銀行通過理財、基金等形式提供資本金，后期再通過長期貸款支持項目建設運營，項目發起人投入的自有資金較少，杠桿率易偏高；PPP項目融資期限一般較長，貸款存續期內存在法律變更風險、政府換屆風險、項目唯一性風險、市場收益不足風險、市場需求變化風險等一系列風險因素；部分PPP項目對應的資產所有權不轉給項目公司，項目公司可供質押的僅有相關的經營權、收費權和收益權等，如何評價、評估押品的有效性和價值需進一步探討。上述風險點對銀行風險識別、防控、化解均提出更高要求。

五是不完善的PPP法治基礎對銀行的合規經營提出了更高的要求。PPP 模式對于各地政府而言，尚屬新興事物，需要研究探索，“摸著石頭過河”，而現有的相關制度、規定、標準在很多方面并不完全適應新模式的發展需要，但受財稅體制改革和地方政府性債務規范的管理要求，引入社會資本、創新投融資模式時間緊、任務重，且各地因發展階段、發展基礎不同，發展重點也各有側重，一時半刻也難以修正到位。對于銀行金融機構而言，在原有政府融資平臺模式難以為繼的情況下，相關行業信貸政策、審批標準等也需要時間進行重檢和完善，以適應新模式下客戶和項目的甄選，以及不同區域之間的差異化發展。制度規定的滯后對銀行合規經營提出了更高的要求，對可能涉及的風險點要有充分的評估和防范措施，特別要注意防范地方政府在新模式推廣初期強行將不成熟的項目通過PPP模式轉型加大銀行的商業風險。

六是更加激烈的同業間的競爭對銀行綜合競爭能力的提升提出了更高的要求。由于國家加大了地方政府負債的管控力度，同時鼓勵并推廣PPP模式作為地方政府項目融資新方式，因而PPP模式也是今后可以通過銀行貸款、企業債等非政府債券融資的唯一出口，預計將成為未來銀行爭奪的一塊巨大市場，這對各銀行的競爭能力也是一個考驗。

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[責任編輯 吳明宇]endprint