以反恐法律合作促兩岸軍事互信

王珂

摘 要：兩岸建構軍事互信，完全可以以反恐合作為突破口。以反恐法律合作促兩岸軍事互信，具有必要性、重要性及可行性。啟動兩岸反恐戰略的協調，推動兩岸反恐組織的溝通，開展兩岸反恐人員的交流，力促兩岸反恐情報的合作，嘗試兩岸反恐裝備的購銷，探索兩岸反恐訓練的協同，均可以為建構兩岸軍事互信機制創造條件。

關鍵詞：反恐法律合作；兩岸軍事互信

一、反恐法律合作與兩岸軍事互信

2012年1月臺灣舉行領導人大選，國民黨籍候選人馬英九先生成功連任，這也是“九二共識”對“臺灣共識”的勝利，未來四年兩岸關系的和平發展，應可審慎樂觀。兩岸經濟關系已經大步朝著正常化的方向發展，并逐步進行一體化的制度性安排，而處于兩岸關系“深水區”的政治互信與軍事互信問題，亦應提上議事日程。依筆者看來，兩岸建構軍事互信，完全可以以反恐合作為突破口。

2011年10月29日第十一屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》，明確規定“恐怖活動是指以制造社會恐慌、危害公共安全或者以脅迫國家機關、國際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇等手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產損失、公共設施損壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害的行為，以及煽動、資助或者以其他方式協助實施上述活動的行為”，宣示打擊一切恐怖主義犯罪。值得注意的是，當前國際恐怖主義犯罪愈演愈烈，并表現出新的發展趨勢，諸如犯罪動機復雜化；侵犯對象的不加選擇性，涉及的領域不斷擴大；“國際”、“國內”恐怖主義一體化；極端宗教色彩更加強烈，由民族分離主義者和種族主義者發動的恐怖襲擊急劇上升；利用現代高科技手段，制造并使用具有大規模殺傷力武器的危險性進一步增大等。[1]海峽兩岸地理毗鄰，人員往來頻繁，貿易和投資關系密切，客觀上有開展反恐合作的必要。

兩岸雖然同屬一個中國，但又屬不同的法域。為確保兩岸反恐合作的確定性和穩定性，為促成兩岸反恐合作的規范化和制度化，必須依托兩岸區際性質的立法協調、執法合作及司法互助。兩岸兩會簽署區際協議，已成為現階段兩岸區際立法主要的方式。“兩岸協議雖然具有民間性的特質，但是，由于兩岸在簽訂協議時均有各自公權力機構的授權，且協議內容被各自公權力機構以各自的法律程序予以確認，因而在兩岸均具有法律效力” 。[2]但不可諱言的是，兩岸兩會所簽協議并非具有官方正式法律文件的性質，存在某種模糊性。筆者贊同兩岸業務主管機關直接協商并簽署協議的做法，畢竟它操作便捷，所簽協議的法律性質更加明確，并且也不損及“一個中國”的政治原則。2009年11月，大陸銀監會、證監會、保監會就曾與臺灣“金管會”直接協商，換文簽署銀行、證券及期貨、保險業等三項監管合作備忘錄，當時是以大陸、臺灣金融主管部門負責人名稱簽約，落款分別是大陸方面銀行業（保險業、證券業）監督管理機構代表和臺灣方面金融監督管理機構代表，相當務實高效。兩岸開展反恐法律合作，必然更多更深地涉及公權力問題，更宜采行此一務實高效的做法。

兩岸的反恐合作，不僅是法律意義上的合作，也是具有軍事性質的合作。我國《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》明確要求：“中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照法律、行政法規、軍事法規以及國務院、中央軍事委員會的命令，防范和打擊恐怖活動。”各國為了有效打擊恐怖主義犯罪，紛紛組建了精干、專業化的反恐怖特種部隊。

“從結束兩岸六十多年敵對狀態的角度，可以把兩岸軍事安全互信機制理解為海峽兩岸的政權及其領導下的武裝力量，為緩和兩岸軍事敵對、促進兩岸關系和平發展，最終化解兩岸政治分歧、實現國家和平統一，通過平等協商而訂立的一整套主要作用于兩岸軍事安全領域行為的基本原則、規范、規則和決策程序。”建構兩岸軍事互信機制，實質上就是停止兩岸軍事敵對行動，為兩岸關系的和平發展提供制度化的保障。它是一項復雜、系統的工程，絕不可能一蹴而就。但是，兩岸的反恐法律合作，由于內含的軍事性質，加之牽涉面甚廣，完全可以從組織、人員、情報、裝備、技術、訓練等各方面推進兩岸軍事互信，從而為建構兩岸軍事互信機制創造條件。

二、以反恐法律合作促兩岸軍事互信的必要性、重要性及可行性

近年來，“東突”勢力為實現建立所謂“東突厥斯坦國”的目的，在新疆乃至國外策劃、組織、實施了一系列爆炸、暗殺、縱火、投毒等恐怖主義暴力事件，危及人民群眾生命財產安全、社會公共安全乃至國家安全。臺灣位于亞太區域中心，高雄等大型港口是重要的國際性海運樞紐，桃園機場等亦是重要的國際性空運樞紐，加之政治上親美、親西方，可能成為國際恐怖主義勢力滲透、融資、發展甚至實施恐怖活動的場所。

以反恐法律合作促兩岸軍事互信，亦有其重要性。冷戰結束后，包括反恐在內的非傳統安全議題日益為世界各國各地區所關注，海峽兩岸概莫能外。自2008年馬英九上臺以來，一直強調軍隊建設除了以傳統軍事安全為內容外，還重點突出反恐的重要性。馬英九曾多次對外公開表示，由于兩岸關系大幅改善，臺灣需要將更多的軍力投入到防震救災、反恐維安等非傳統安全領域，以保障民生。隨著兩岸社會互動與人員往來的日益熱絡，兩岸加強反恐法律合作也是客觀情勢使然。上海合作組織的成功經驗表明，反恐法律合作是推進區域軍事互信的重要利器。考慮到反恐法律合作涉及戰略、組織、人員、情報、裝備、訓練等諸多要素，勢必會從多個方面推進兩岸的政治互信與軍事互信。

以反恐法律合作促兩岸軍事互信，還有其可行性。兩岸關系的發展，遵循的是“循序漸進，先經后政”的原則，但“先經后政”不等于“有經無政”，兩岸也不宜長期回避政治、軍事議題。馬英九既已連任，則其沒有選舉壓力，反而會有追求歷史評價的動力，實是兩岸開展政治、軍事議題協商的契機。反恐法律合作是敏感度低、認知相近的低階軍事議題，完全可以成為建構兩岸軍事互信的路徑。記得國民黨元老戴季陶曾言“共信不立，互信不生”，兩岸完全可以“立”反恐的共信，“生”軍事的互信。即使存在分歧，也可先以聯合國安理會認定之恐怖組織、恐怖分子為突破口，或以國際反恐公約為藍本，逐步擴大共識。在實際操作的過程中，充分發揮法律與政治、軍事的聯動效果，寓實質層面的軍事合作于形式意義上的法律合作之中。

三、加強反恐法律合作、促進兩岸軍事互信的對策與措施

（一）啟動兩岸反恐戰略的協調。兩岸的安保官員甚至高階軍事將領，可以借助兩岸兩會的平臺，以兩會的特邀顧問身份舉辦反恐安全論壇，達成反恐共識，發表聯合反恐宣言，共同界定恐怖活動、恐怖活動組織、恐怖活動人員等基礎性概念，甚至可以以宣言附件的形式，共同認定恐怖活動組織和人員名單。名單上的組織和人員將受兩岸司法機關的打擊，組織將被取締，人員將被追究刑事責任，被限制或者剝奪人身自由，被限制入境或者驅逐出境。兩岸兩會可在過去《海峽兩岸金融合作協議》的基礎上，新訂《海丙兩岸金融監管協議》，增設金融反恐的內容，合作凍結涉恐融資交易。不僅凍結已經立案的刑事案件的涉恐資金，也應凍結尚未立案的涉恐資金，且應明確涉恐資金的范圍。關于金融機構的免責和追責問題，亦應有所規范。“應當免除金融機構和非金融機構因為凍結涉恐資金行為而可能引起的對客戶的法律責任。但是，如果凍結機構因為玩忽職守、濫用職權而凍結錯誤的，還是要承擔責任”。對于金融機構不履行冰結義務的，兩岸可協調有關的懲罰措施。兩岸兩會亦可在過去《海峽兩岸包機會談紀要》、《海峽兩岸空運補充協議》的基礎上，新訂《海峽兩岸空運安全協議》，增設航空反恐的內容，加強兩岸航空的安全保護。鑒于兩岸都在大力發展海洋經濟，海洋、大陸架平臺的安全防護以及對海上恐怖主義的強力出擊，應是兩岸反恐軍事戰略的精進方向。

（二）推動兩岸反恐組織的溝通。目前中國大陸在中央層面上成立了國家反恐怖工作協調小組，在公安部成立了反恐怖局，各地也陸續成立了反恐怖工作協調小組及其辦公室，組建了反恐專門力量。反觀臺灣方面，在“行政院”層級上設“國土安全辦公室”，“國家安全局”則負責統合協調反恐怖情報信息之搜集及處理，“國防部”負責兵力的編組整備，“憲兵特勤隊”，“海巡署特勤隊”以及“警政署維安特勤隊”均有反恐職責。一俟臺灣當局將全臺所有反恐部隊的指揮權統一由“ 內政部警政署”指揮調度之后，中國大陸的公安部與臺灣的“內政部”，完全可以繞過兩岸兩會的中轉，以中國大陸的“中國警察學會”和臺灣的“刑事偵防協會”名義建立直接、快速、高效的聯絡熱線，以兩岸警方的交流兼容兩岸軍方的交流。

（三）力促兩岸反恐情報的合作。綜觀世界各國各地區的反恐措施，莫不把對外開展反恐情報合作列為優先方向。法國為加強對外情報交換，由法國打擊恐怖主義斗爭有關機構與他方同等機構保持經常聯系，交換的情報范圍涵蓋在法國或外國預謀或實施恐怖主義行動、參加這些行動的有關人員、行動方式、謀殺活動使用的技術手段、恐怖主義集團、恐怖主義分子的戰略和目標、招聘和組織狀況、后勤支援網絡（物資、武器、資金提供、訓練）等方面的情況，此外還有有關武器、炸藥或敏感物質的非法買賣以及信息技術利用乃至大規模殺傷性武器的情報。意大利既與美歐國家加強情報合作，也鞏固與埃及、巴勒斯坦等阿拉伯國家情報組織的工作聯系，并選派外語水平好、綜合素質高的人員組成“行動小分隊”，在國際范圍內廣泛活動，與外國外地區同行互通情資。兩岸開展反恐情報合作，應立足實際需要，逐步拓展范圍。目前可鎖定東亞、東南亞、南太平洋地區，交換可能破壞上述地區安寧的恐怖主義或其它犯罪行為的情報，提供有關恐怖分子、武裝人員、激進組織的資料。長期相互敵對的兩岸軍情界，“度盡劫波兄弟在，相逢一笑泯恩仇”，可以依托“中國警察學會”和“刑事偵防協會”的溝通平臺，深入細致地開展反恐軍事情報業務交流。

（四）探索兩岸反恐訓練的協同。臺灣迄今為止，尚未有專門的反恐訓練場所，臺軍的反恐訓練水平亦遜于大陸。大陸完全可以在反恐訓練方面為臺灣提供真誠的幫助，訓練的內容可以包括心理戰、情報收集、炸彈及爆炸物的探測、爆炸后的調查、機場安全、護照的安全和檢查等，機動處置的軍事訓練尤為重要。為了威懾國際恐怖分子和兩岸刑事犯罪分子，同時也為了給兩岸民眾及全球華人增強反恐的意識和樹立反恐的信心，兩岸應該攜手開展反恐軍事演練，并通過反恐軍事演練來探索提升反恐效果的新路。這種反恐軍事演練，初期可由兩岸的海岸巡防部隊參演，并在廈金海域舉行。經由彼此的熟悉與經驗交流，為未來海峽兩岸在其它海域的海空軍聯合軍演累積互信，創造條件。

參考文獻：

[1]參見馬長生主編：《國際公約與刑法若干問題研究》，北京大學出版社2004年第1版，第316-319頁。

[2]彭莉：《試論近年來兩岸法律事務處理方式的變化》，《臺灣研究》2011年第4期，第9頁。