韓國政府金融審計的主要特色及對我國的啟示

黃若冰

摘 要：韓國政府金融審計主要由韓國監查院實施。隨著韓國金融市場發展，尤其是金融危機后，金融生態環境發生重大變化，韓國政府金融審計也相應呈現出更加鮮明的特色，如審計和監察職能合一、獨立于政府、受總統直接領導、積極與民間合作等。相比較而言，我國的政府金融審計起步尚晚，但也形成了自己的獨特優勢，如堅持查處重大違法違規事項、審計信息化程度較高等。因此，中韓兩國政府金融審計各具特色。據此，本文提出了明確審計定位、充實審計目標、創新審計方式等促進我國政府金融審計進一步發展的建議。

關鍵詞：韓國監查院；金融監管；金融審計

一、引言

監查院是韓國的最高國家審計機關和監察機關， 受總統直接領導，由憲法和監查院法等規定了其高于政府各部門的法律地位，在依法行使職能方面具有獨立作用。其兩大核心任務便是財會監督和行政安全監察，具有審計監督國家財政收支決算、日常會計財務和監察行政機關及其公職人員的雙重職能。監查院院長由總統提名，但必須經國會批準，因此監查院的工作結果除了像總統報告還必須接受國會的監督。韓國監查院在審計執法中有較強的責任感，堅持既對事，又對人。1997年韓國爆發了外匯危機，這促使韓國對其金融監管機構和體制進行了大幅度地調整改革， 如今的統一監管新模式正是在此背景下形成。

在我國金融業日趨開放及金融業監管逐步現代化的背景下，結合我國的實踐情況，對處于較為發達金融市場之中的監查院金融審計進行研究、比較和借鑒，有益于推動我國政府金融審計的進步和發展。

二、監查院金融審計主要特色及我國對應情況

（一） 金融審計機關獨立于政府，相對我國具有雙重職能合一性。監察與審計合一的制度模式會隨著各個國家體制背景的不同，表現出多樣的形式。各國在建立合一體制過程中的創新，為中國審計監管體制改革提供了多元化的借鑒。其中有以波蘭為例的議會領導下的合一體制、以意大利為例的司法性質的合一體制、以美國為例的對議會和總統雙重負責的合一體制、以古巴為例的政府領導下的合一體制、以韓國為例的總統領導下的合一體制。

（1）雙職能型的韓國金融審計與監管。韓國是一個有代表性的審計與監查合一的國家，金融審計也不例外。亞洲金融危機的爆發，促使韓國在吸收以往分業監管的經驗教訓后，重新確立了改革的指導思想，強調金融監管的獨立性，于1998年和1999年先后設立了金融監督委員會和金融監督院，2008 年又將金融監督委員會整編為金融委員會。為了審計質量得以確保，金融監督委員會會列出一個有資格的審計師或公司名單，由在列者對金融機構實施審計，并且制定了一系列嚴格標準來明確審計要求下限，參與監督整個審計過程的執行。由此，韓國基本上形成了由政府的行政監管、金融機構的內部監管以及民間機構的社會監管組成的聯合監管體系，而這些政府的行政監管機構也包括在監查院的審計監察對象范圍內。因此，雙重職能合一、上下貫通不單槍匹馬，成為韓國監查院金融審計的突出特點。（2）行政型的中國金融審計與監管。我國政府的金融審計機關為隸屬于國務院的審計署及其下屬地方審計機關。《審計法》規定我國接受國家金融審計的機構包括中央銀行及其分支機構、國家政策性銀行、國有商業銀行、證券公司、保險公司、信托投資公司等國有非銀行金融機構及其分支機構、國有資產占控股或主導地位的金融機構及其分支機構、以及這些部門或機構的有關人員。其中中國人民銀行的財務收支只能由審計署審計。中國金融監管體系的確立以成立證監會、銀監會、保監會這三大國家金融監管機構為標識。目前，我國的金融監管實行的是分業監管，相互合作的機制。 “一行三會”及根據《證券法》設立的各類金融業監管機構也是我國政府金融審計的對象，這在一定程度上起到了對金融業監管機構再監督的作用。

（二）金融審計目標側重于提升抗沖擊能力，相對我國更加具有前瞻性。雖然各國政府金融審計具有一些如通過審計監督促進市場穩定和政府改善等的共同目標，但它們也會表現出各自的不同點。韓國的金融業飽受金融危機洗禮，金融改革創新程度較高，而我國金融市場秩序尚需健全。所以，兩國政府金融審計目標的側重點也不同，其中韓國政府金融審計更強調對危機的防御。

（1）韓國政府金融審計側重于防范未然的金融危機風險。韓國分別于1997年、2008年遭遇了兩次金融危機的來襲。20世紀70年代后韓國的經濟開始騰飛、經濟總量突增，隨之帶來的20世紀90年代后的外債急劇上升，最終使其陷入外匯危機；2008年，韓國經濟再次受到了由美國次貸危機帶來的世界經濟環境重大改變所導致的外貿逆差和通貨膨脹的巨大沖擊。面對危機，韓國對其傳統金融體制進行了重大改革，而金融改革就是從監審制度開始的，如1998年實行的統一監管。同時，出口導向的經濟增長使得韓國實體經濟對國際市場高度敏感和依賴。在此背景下，韓國政府于每次危機爆發之后都不斷地反思既有規則，積極推進政府金融審計的獨立化、制度化改革，避免重蹈歷史覆轍。因此，保障并且提升整個金融市場的抗危機沖擊能力，成為居安思危意識下韓國政府金融審計的側重點。（2）我國政府金融審計側重于發現已然的重大違法違規事項并揭示制度問題。我國金融市場近年來也著力加強對金融危機風險的防范和把控，但審計機關在提升整個金融市場的抗金融危機風險能力方面所涉及的內容并不眾多。相比之下，我國政府金融審計更加側重維護金融市場秩序、通過發現重大違法違規事項來揭示制度問題，如審計發現的銀行領域違法放貸和貸款詐騙、保險領域虛假代理和保險詐騙等；揭示的商業銀行違規理財吸收存款、政策性銀行商業化影響國家整體發展等，據統計，審計署每年上報國務院的《審計要情》的一半以上來自金融審計。發現重大違法違規事項、揭示制度問題，不但有力維護了金融市場秩序、提升了審計權威、有效發揮了國家審計“抵御”的功能，也是我國政府金融審計揭示體制層面問題的具體表現，通過提出審計建議，促進國家立法的完善及政策、制度的不斷落實。

（三）金融審計機關與社會團體之間合作，相對我國更加具有民間參與性。韓國在外匯危機和全球金融危機中出現的金融監管與審計問題是多方面的，危機的出現也正是其整合監審機構的重要契機。審計機構之間的合作不夠密切相對于監管體系上存在的多機構化非效率問題而言，同樣也是不容小覷的。

（1） 韓國監查院與民間團體的社會合作。1999年設立的金融監督院是與政府金融審計機關合作的韓國社會團體的典范。金融監督院作為一家由各金融機構共同出資設立的民間公益機構，其主要行使按照金融監督委員會的指令實施具體的金融監管和檢查活動的職能。原分屬于財政部、韓國銀行、銀行監督院、保險監督院、證券監督院的各類監管職責，由于它的成立，全部轉移到金融監督委員會和金融監督院及其附屬的證券期貨委員會。對資本市場金融機構的統一監管開始由該套機構負責。（2）中國“三會一行”之間的官方合作。2004 年“三會”共同簽署了金融監管分工合作備忘錄，明確了各自的職責及合作監管辦法、建立了“監管聯席會議機制”，旨在更好地統一監管金融機構和金融市場。銀監會、證監會、保監會彼此之間會及時告知其他各方，與其相關的重要金融業監管政策和事項的變化，或將會對其他各方監管機構業務造成重大影響的行為。若相關政策的變化會涉及到其他方的監管職責和機構，將在調整政策前對其他方通過“會簽”的方式征詢意見。“三會”間會協調解決監管活動中出現的意見分歧。同時，央行也同銀監會、財政部等部門就諸如存款類金融機構緊急風險處置等問題，提出意見和建議。我國實行的這種分業監管、政府審計與監察部門相互合作的金融監管體制，基本適應了中國當前金融市場的實際發展需要。

三、韓國政府金融審計對我國政府金融審計發展的啟示

（一）明確政府金融審計的定位，捋清金融審計和金融監管的關系。金融審計作為行業審計的一個組成部分，其本身的業務特征決定了金融行業的審計與一般審計不同。金融審計應是金融監管的核心，有一套自己的特色內容。如此說來，金融監管包含了金融審計。但是，不同于韓國政府的監審合一、統一監管、審計獨立于政府等特征，我國行政性的金融分業監管體系一直未能明確金融審計是審計機關參與國家治理的重要手段這一定位。金融審計未被納入金融監管理論體系，卻又行使著金融監督職能的現象普遍存在。同時，審計系統內部也存在著未跳出審計從監管層面談金融審計，而單純就審計工作談金融審計的現象。因此，要避免金融監管和金融審計在機構上的重復設置。金融審計要從微觀經營入手發現有關金融監管的宏觀問題、分析宏觀金融政策和制度上的原因并提出對策，才能有效作用于國家金融秩序的維護以及金融業的健康發展。

（二）充實政府金融審計的目標，重視對金融危機風險的防御和把控。屢次危機后韓國在金融監管與審計方面進步很大，某種程度上可以認為正是金融危機才迫使韓國學習了西方的金融監管機制。國際金融危機的爆發同樣也曾對我國金融產業乃至整體經濟產生過嚴重威脅。相比之下，雖然我國受金融危機的沖擊沒有韓國大，但政府金融審計仍應防患于未然，將建立健全系統、嚴密、透明、及時的監管制度，采取保證金融正常運轉的系列措施等納入工作重點。金融審計要把維護國家經濟和金融安全作為最高戰略目標，越深入的改革開放，越發達的金融產業，越需要金融審計發揮“免疫系統”的功能。與此同時，從歷史發展來看，我國在健全完善金融秩序與推動社會經濟穩定健康發展的道路上所取得的成績，離不開政府長期堅持的對重大違法違規犯罪事項的查處。因此，重視對金融危機風險的防范抵御絕不等同于放松對重大違法違規犯罪事項的警惕。

（三）創新政府金融審計的方式，權衡政府審計與社會機構合作的利弊。目前我國已逐步將“一行三會”、財政等政府部門的業務數據及其采集的各類原始數據全部置于審計范疇，并將審計署與地方審計機關的數據進行統一歸集分析，整合全國金融審計資源，實現國家金融審計機關與其他監管部門之間的良好合作。但不同于韓國監查院制定了多種機制為社會團體和最高審計機關間建立合作平臺，借以滿足民眾的期望和需求，我國政府金融審計在與社會機構的合作方面仍然有很多空白和顧慮。一方面，社會組織積極參與并監督最高審計機關的工作，有助于審計事業的推進和對審計權力被濫用的防范；另一方面，社會組織直接參與審計工作極有可能影響最高審計機關的獨立性和中立性。因此，韓國的合作關系提供的例子的具體成效仍需要時間和實踐的檢驗，結合我國國情來說，照搬某種模式未必有效，在創新審計方式的過程中需要審慎地權衡利弊。

參考文獻：

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