職業(yè)資格證緣何“證出多門”

陳珺

我國推廣職業(yè)資格制度已經(jīng)20多年了，各類職業(yè)資格證書已經(jīng)成為技術類勞動力市場的“通行證”。然而，除了司法資格、注冊會計師資格等比較規(guī)范的職業(yè)資格外，大多數(shù)職業(yè)資格證，由于法律規(guī)定的不完善，其中的諸多問題始終在各方博弈和爭論中。多年來，職業(yè)資格考試濫設的趨勢越來越明顯，職業(yè)資格證的功能被嚴重扭曲，維護公共利益的核心功能被擱置一邊，假借職業(yè)資格考試則成為一些社會團體和培訓機構牟利的手段。

“證出多門”引發(fā)的種種亂象

據(jù)統(tǒng)計，目前常見的職業(yè)資格證書有四種，即人力資源和社會保障部頒發(fā)的國家職業(yè)資格證書；各有關部委直接頒發(fā)的國家職業(yè)資格證書，如法律職業(yè)資格、執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格等；由各類行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學術團體等頒發(fā)的行業(yè)內(nèi)職業(yè)資格認證；國外一些第三方職業(yè)鑒定機構進入中國后，頒發(fā)所謂的國際通用職業(yè)資格證書。

這些職業(yè)資格大都需要申請者通過考試。前兩種資格證一般會有諸如《注冊會計師法》、《教師法》等法律法規(guī)直接規(guī)定，并且因為其頒發(fā)部門多為行政機關，申領資格證的流程相對比較規(guī)范。一般只是報名、考試，培訓則并非一個必經(jīng)的過程。更多的問題出現(xiàn)在后兩種類型的職業(yè)資格證，作為行業(yè)內(nèi)的一種資格認證，其監(jiān)管相對薄弱，頒發(fā)單位往往會規(guī)定必須經(jīng)過一定的培訓才能獲取資格證。

“證出多門”，已經(jīng)成為阻礙資格證制度健康發(fā)展的一個重要因素。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，全國各類職業(yè)資格證書超過1000多種，大致可分為三類：“藍領上崗證”（如電工維修證）；“白領上崗證”（如注冊會計師證）；“個人技能型”證書（如駕駛證）。伴隨考證熱而來的是，各種聲稱是權威部門、具有發(fā)證資格的組織或機構如雨后春筍般地出現(xiàn)。僅以上海為例，就有超過3300多家培訓公司，各種認證證書更是五花八門。其中，外語、電腦、管理營銷居多。2004年底，我國培訓業(yè)的產(chǎn)值已達2000多億元，而后以每年30%以上的速度增長。面對這樣的市場潛力和豐厚的利潤回報，各種機構、組織自然會為之心動。

同一職業(yè)，各個部門、協(xié)會頒布的各類認證，最多達十幾種，標準各不相同，收費有高有低，讓“考證族”眼花繚亂。據(jù)了解，僅計算機應用技能的認證，目前就有教育部、人社保、工信部及協(xié)會、商業(yè)機構等組織的十余類數(shù)十種認證。全國人大代表、中國農(nóng)工黨中央副主席王寧生認為，造成職業(yè)資格證書太濫的原因是目前我國培訓認證的管理部門眾多，各部門、機構推出的認證種類繁多，認證交叉重復，使得證書的權威性難以判斷。

受“考證熱”的驅使，部分考生鋌而走險。二級建造師算是目前專業(yè)技術考試中最火熱的。2014年江西二級建造師考試，一共有8萬多人報考，設置了省直（南昌）、九江和贛州三個考區(qū)，考場多達2000多個。值得關注的是一份江西二級建造師考試人員違紀名單，這份違紀名單中顯示一共有2320名考生在考試中作弊被查，作弊被查率為2.5%。

無論培訓機構在具體操作層面上如何不規(guī)范，頂多就是一個“違規(guī)”的問題。但一些自詡聰明的從業(yè)者，卻從中發(fā)現(xiàn)了造假這個商機，堂而皇之地出臺“山寨版職業(yè)資格證書”，走上違法道路。為了確保不被懷疑，制假團伙會定期邀請一些知名專家、教授，在豪華酒店培訓學員，還與一些行業(yè)協(xié)會簽訂“委托培訓協(xié)議”。這些辦法很有迷惑性，即便在案發(fā)后還是有被害人疑問：“都培訓過了，證怎么會是假的呢？”一些行業(yè)協(xié)會缺少自律，為追求利益出租招牌，客觀上為犯罪分子實施詐騙提供了條件。

2012年北京市豐臺區(qū)警方破獲一起職業(yè)資格證書詐騙案，搗毀詐騙窩點5處，當場抓獲兩個詐騙團伙成員525人，刑事拘留422人、行政拘留27人，查實1000余名企業(yè)高管“上鉤”，被騙金額數(shù)千萬元，被警方定性為建國以來北京市“職業(yè)認證書詐騙第一案”。據(jù)公安部網(wǎng)站2014年8月2日消息，今年以來，全國公安機關共破獲制販假證刑事案件3600余起，抓獲各類涉案人員3200余名，打掉窩點2900余個，收繳各類假證件、假印章150余萬件。

針對考試太亂、證書繁多、重復交叉等問題，國務院辦公廳早在2007年就曾下發(fā)文件要求對職業(yè)資格證書進行清理。原定用4個月完成的清理行動，卻持續(xù)進行了5年，直到2012年5月才向外公布了第一批納入公告保留的265項職業(yè)資格證書認證。其中，職業(yè)準入類36項，包括注冊咨詢工程師、教師資格等專業(yè)技術人員職業(yè)準入類職業(yè)資格33項，焊工、農(nóng)機修理工等技能人員職業(yè)準入類職業(yè)資格3項；職業(yè)水平評價類職業(yè)資格229項。但是，全國統(tǒng)一的職業(yè)資格證書認證體系目前依然沒有形成，“一證多門”問題仍未得到根本解決。直到今天，職業(yè)資格證書“認證體系散亂、版本眾多”，依然是人們對職業(yè)資格認證的共識。

資格證書催生“掛證”利益鏈

由于從業(yè)需要通過職業(yè)資格考試獲得相關專業(yè)資格證書，這就催生了另外一個市場現(xiàn)象，就是“掛證”。部分企業(yè)從事的相關行業(yè)或產(chǎn)業(yè)需要某些獲得相關職業(yè)資格證書的人才，以裝潢企業(yè)門面或者是滿足企業(yè)自身的資質需要，而有些考證專業(yè)戶，擁有相關的職業(yè)資格證書，卻并沒有從事相關的專業(yè)。于是，一些擁有相關職業(yè)資格證書的人，就把證書掛到需要該證書的公司，獲得一定的報酬。甚至律師證、會計師證等都可以掛靠。

證書注冊之后，相關機構會給持證者一本證書和一個執(zhí)業(yè)印章。持證者在掛靠過程中，證書由企業(yè)保管，印章由自己保管，即“掛證不掛章”，這就是典型的“人證分離”。然而，“人證分離”讓政府監(jiān)督機關對相關企業(yè)的資質要求變得形同虛設。

值得一提的是，“建造師證掛靠”背后的利益鏈。據(jù)稱，一、二級建造師執(zhí)業(yè)資格考試，與目前國家對建筑公司的監(jiān)管規(guī)定有一定的關聯(lián)，獲批開設建筑公司根據(jù)等級不同，會對該公司的持證人員有一定的要求。例如，二級建造師（公路類）初始證的掛靠費約為1萬元，有很多建筑公司都需要證書掛靠。

在一些“掛靠網(wǎng)”上，人們可以看到一級建造師的掛靠價格：建筑工程3萬元至3.5萬元、市政公用4萬元至4.5萬元、礦業(yè)工程5萬至5.5萬元、民航機場5萬元……所謂掛靠，就是把證書和章都放在對方公司，雙方簽勞動合同，實際上不用去企業(yè)上班。正是這樣的利益誘惑，許多人熱衷于考證，一些人甚至鋌而走險，花錢作弊來拿到證書。

參與查辦云南職業(yè)考試作弊案的一位辦案警官介紹，一些參與作弊考生有的已經(jīng)交納費用，有的則承諾考試通過后再支付每科3000元至5000元甚至更高的費用?！皳?jù)我們了解的情況，如果按這個價格通過一級建造師考試的全部科目，每名考生需要支付兩三萬元。”而按所謂市場價格，一旦通過考試拿到資格證，再掛靠到企業(yè)，一年就可收回成本。

在一家規(guī)模較大的中介網(wǎng)站里，在企業(yè)“急需證書”欄目中顯示：某公司需要“巖土工程師”證，某水利水土保持管理站需要“給排水工程師”證，某工程造價咨詢公司需要“造價工程師”證，某建筑工程公司需要“一級建筑師”證，某建筑安裝公司需要“電氣工程師”證。此外，還有一級及二級建造師、結構師、監(jiān)理工程師、安全工程師、環(huán)保工程師、資產(chǎn)評估師、公用設備工程師等五花八門的需求。

而在“個人證書掛靠”一欄，則有許多證書持有者發(fā)布信息，尋找可以掛靠的公司，種類包括造價師、咨詢師、化工工程師、環(huán)評工程師、安全工程師等，均為實名發(fā)布。一家建筑企業(yè)負責人告訴媒體記者，中介公司只要提供持證人電話就收費幾千元，真正牽線掛靠成功還得另付一筆費用。

“有證的不一定去管現(xiàn)場，管現(xiàn)場的不一定有證?！币恍┢髽I(yè)員工雖然經(jīng)驗豐富，但不善于考試；而一些人雖然沒有實際業(yè)績，卻能夠拿到資格證。再加上一些皮包公司出于拿工程的需要，對證件也有需求，自然就形成了職業(yè)資格證掛靠的市場。

企業(yè)為何需要如此多的資格證，甚至不惜為此付出動輒幾十萬元的資金？有媒體記者調查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)主要是為提高自己的資質，雖然花費不少，但如果有了資質后拿到工程，可謂是一本萬利。一家一級資質建筑工程公司的總經(jīng)理助理稱，自己所在單位每年都要花費近百萬元支付掛證費用，最需要的就是一級建造師證。

“企業(yè)也是無奈之舉。”該助理分析說，一方面，現(xiàn)在的工程動不動就要求一級資質，如果企業(yè)想要拿到工程，就必須達到要求。如房屋建筑工程施工總承包企業(yè)是一級資質的話，就要求一級資質項目經(jīng)理不少于12人。另一方面，一些具有現(xiàn)場經(jīng)驗和管理能力的人，并不一定能夠通過一級建造師考試。企業(yè)通過與掛證人員簽協(xié)議，給他們購買社保，制造出掛證人員在公司“注冊”的假象。由于社保沒有全國聯(lián)網(wǎng)，讓許多企業(yè)，在借用掛證人員資格證時，有了可以操作的空間。

“人證分離”本身就是弄虛作假，確實存在管理上的隱患。首先是工程質量得不到保證，一些企業(yè)看起來有資質，但因為人證分離，即便能拿到工程也可能通過臨時組建的隊伍來施工。而工程一旦出現(xiàn)質量或安全事故，掛證人作為項目經(jīng)理則難逃相關法律責任。

根據(jù)《行政許可法》第七十九條規(guī)定：出讓、轉借行政許可，被許可人有涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉讓行政許可的，行政機關應當依法給予行政處罰。盡管法律已有明文禁止，但是“掛證”這種行為為何還如此猖獗？法律的缺陷在于僅僅只是明令禁止了，但是并沒有相應的處罰措施。由于相應的處罰力度不夠，這就導致一些“掛證”這種違法行為大行其道。

依法規(guī)范職業(yè)資格行政許可

所謂職業(yè)資格，是對從事某一職業(yè)所必備的學識、技術和能力的基本要求，其包括從業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格。職業(yè)資格許可是設置職業(yè)準入門檻，其本質是一種權利限制。從依法行政的角度看，行政部門要作出這樣的限制，必須要有法律依據(jù)，否則就不能限制。而現(xiàn)實中，卻存在著大量沒有依據(jù)的限制，說明在這一領域，一些部門的權力僭越相當普遍。

在相當長一段時間內(nèi)，職業(yè)資格許可制度都發(fā)揮了正面的積極作用。而區(qū)分從業(yè)和執(zhí)業(yè)的資格取得，對選拔行業(yè)從業(yè)人員和優(yōu)質人才亦都發(fā)揮了重要作用。但隨著各類職業(yè)資格證書如雨后春筍般快速出現(xiàn)，同時催生了各種培訓熱、考證熱，以及通過各種旁門左道取得職業(yè)資格許可的亂象。

一位全國人大常委在就職業(yè)資格問題詢問國務院14個部門的負責人時，做了一個概括：現(xiàn)在在青年中有一股“考證熱”，青年人不僅要取得高學歷，還要去考各種各樣的資格證，手上拿著一大把證件，可就是找不到工作。其指向的是一個無情的事實：職業(yè)資格代表著一種行業(yè)的準入門檻，原本是為生產(chǎn)經(jīng)營服務的，但多數(shù)時候職業(yè)資格與生產(chǎn)經(jīng)營卻完全脫節(jié)。這豈非表示職業(yè)資格的功能已經(jīng)被嚴重扭曲？

針對職業(yè)資格許可制度的不合事宜，國家及有關部門及時做出了“取消無依據(jù)職業(yè)資格許可”的決定。2014年9月，國務院辦公廳發(fā)布通知，對各類職業(yè)資格有關活動進行集中清理規(guī)范。清理范圍包括：國務院直屬各部門、地方各級人民政府的直屬機構所制定的職業(yè)資格證；各類事業(yè)單位下屬的行業(yè)協(xié)會、學會等社會團體的職業(yè)資格證；企業(yè)面向社會設置的職業(yè)資格證等。

目前，國務院已經(jīng)取消了房地產(chǎn)經(jīng)紀人、注冊稅務師、質量專業(yè)技術人員、土地登記代理人、礦業(yè)權評估師、國際商務專業(yè)人員、注冊資產(chǎn)評估師、企業(yè)法律顧問、建筑業(yè)企業(yè)項目經(jīng)理、水利工程質量與安全監(jiān)督員、品牌管理師11項職業(yè)資格許可和認定事項，2015年內(nèi)將基本完成清理職業(yè)資格許可事項的工作，對于沒有法律法規(guī)依據(jù)的準入類職業(yè)資格一律取消。

從已取消的11項職業(yè)資格許可和認定事項中，人們可以發(fā)現(xiàn)這“11道門檻”或缺乏法律依據(jù)，或毫無準入必要，或在現(xiàn)實的就業(yè)環(huán)境中缺乏說服力，但卻毫不例外地會培育出一批吸附其上的食利群體。這樣一種亂象，肯定會損害就業(yè)者的利益，同時也將摧殘市場和社會的活力。而取消無依據(jù)、不合時宜的職業(yè)資格許可，不但會讓我國日益繁雜的職業(yè)資格許可制度越發(fā)精簡，而且客觀上也會促使現(xiàn)有職業(yè)資格許可制度更加規(guī)范，從而間接促使就業(yè)門檻含金量的提升。

顯然，要對職業(yè)資格許可亂象進行遏制，必須簡政放權。正如習近平總書記于2014年5月27日所指出的，“把政府不該管的事交給市場，讓市場在所有能夠發(fā)揮作用的領域都充分發(fā)揮作用，推動資源配置實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，讓企業(yè)和個人有更多活力和更大空間去發(fā)展經(jīng)濟、創(chuàng)造財富。”

一個簡單的道理是，對就業(yè)者資質和能力的最佳裁判是市場和企業(yè)，并不是政府某個部門。除了那些已經(jīng)寫入法律、確有必要的認證事項之外，政府從職業(yè)資格認證領域大踏步退出不僅不會讓市場趨于無序，相反還有益于市場的發(fā)育。

按照國際上通行的做法，為了避免政府集裁判員和教練員于一身的尷尬，一般由第三方機構來進行職業(yè)資格的認證。既然是行政許可，因為“全能政府”傳統(tǒng)觀念的影響，如果不幸還摻雜有牟利的沖動，職業(yè)資格認證領域的亂象就成了一種必然。一些政府部門迷戀審批和行政許可，不到萬不得已決不情愿放棄這種權力，這是不爭的事實。因為迷戀審批和行政許可緣于自身利益，要根除對審批和行政許可的迷戀癥，還在于厘清政府和市場的邊界，不給權力越界提供任何后門。

對于涉及公共安全、人身健康、人民生命財產(chǎn)安全等特定職業(yè)，國家應依據(jù)有關法律、法規(guī)或國務院決定，設置行政許可類職業(yè)資格證。對于社會通用性強、專業(yè)性強的資格證，由國家有關部門制定職業(yè)標準，對重復交叉設置的職業(yè)資格進行歸并。確有必要保留的職業(yè)資格證，經(jīng)國務院人力資源社會保障部門會同有關部門審批后將納入國家統(tǒng)一管理，并向社會公布，其他的一律停止。同時，地方各級人民政府及有關部門和單位原則上不得設置職業(yè)資格，已經(jīng)設置且確有必要保留的，須逐步納入統(tǒng)一的職業(yè)資格管理，嚴肅查處和糾正各種違規(guī)收費行為和“掛證”行為。對“掛證”而引起的各類責任、安全事故，堅決追究法律責任。

清理和削減行政審批事項，中央政府簡政放權的努力和成效有目共睹?，F(xiàn)在對職業(yè)資格許可事項進行清理，無疑是這種努力的繼續(xù)。一方面，是中央政府簡政放權的堅定意志，另一方面，是市場主體對不當行政干預的質疑和不滿，兩種壓力之下，此次全國性清理和規(guī)范職業(yè)資格許可的成效是可以期待的。