我國(guó)煙草專賣法律制度的反思

陳昌旭

摘要：國(guó)家通過(guò)制定煙草專賣相關(guān)法律制度，對(duì)我國(guó)煙草行業(yè)實(shí)行了壟斷經(jīng)營(yíng)管理。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)煙草專賣法律制度的改革與完善已勢(shì)在必行。改革我國(guó)煙草專賣制度自身及外在法律因素兩方面內(nèi)容，改善我國(guó)煙草現(xiàn)行的壟斷經(jīng)營(yíng)體制，促進(jìn)我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)法治化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：煙草專賣；律制度；反思；重構(gòu)

《煙草專賣法》和《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》是我國(guó)關(guān)于煙草專賣管理體制的綱領(lǐng)性法律文件。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)煙草專賣法律制度的改革與完善已勢(shì)在必行。改革我國(guó)煙草專賣制度自身及外在法律因素兩方面內(nèi)容，改善我國(guó)煙草現(xiàn)行的壟斷經(jīng)營(yíng)體制，促進(jìn)我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)法治化進(jìn)程。

一、我國(guó)煙草專賣制度的法律特征

1.特殊的管理體制

依照《煙草專賣法》規(guī)定可知我國(guó)煙草專賣管理體制為雙重領(lǐng)導(dǎo)，但以垂直管理為主。當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu行政主管部門依照相關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)格按程序行使煙草專賣管理職能，受上一級(jí)煙草專賣行政主管部門的監(jiān)督管理。當(dāng)?shù)卣畬?duì)當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu行政主管部門的工作主要為指導(dǎo)性功能，并非起主導(dǎo)作用。全國(guó)煙草專賣工作統(tǒng)一由國(guó)務(wù)院煙草專賣行政主管部門負(fù)責(zé)，并按照地域劃分，按垂直管理級(jí)別行使各級(jí)煙草專賣行政主管部門的權(quán)利。由此可知，在我國(guó)特殊的煙草專賣管理體制下，國(guó)家主管部門依法對(duì)全國(guó)煙草行業(yè)情況進(jìn)行宏觀的監(jiān)督、管理，其下屬機(jī)構(gòu)依據(jù)相應(yīng)級(jí)別，執(zhí)行本轄區(qū)煙草行業(yè)的監(jiān)督、管理工作。

2.壟斷性的煙草經(jīng)營(yíng)模式

國(guó)家專賣、完全專賣是我國(guó)當(dāng)前的煙草專賣制度的重要特點(diǎn)。國(guó)家通過(guò)行政手段行使煙草專賣經(jīng)營(yíng)權(quán)和煙草專賣行政管理權(quán)，并且國(guó)家指定特定的機(jī)關(guān)從事煙草的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其他任何個(gè)人及法人組織未經(jīng)許可，嚴(yán)禁從事相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)行壟斷經(jīng)營(yíng)模式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展要求與當(dāng)前我國(guó)國(guó)家政策存在的突出矛盾點(diǎn)集中在煙草專賣制度的壟斷性。

3.廣泛的煙草專賣范圍

由于我國(guó)實(shí)行的是排他性、獨(dú)占性，并以國(guó)家為管理主體的煙草專賣形式，因此煙草行業(yè)的綱領(lǐng)性法律文件，《煙草專賣法》及其《實(shí)施條例》規(guī)定對(duì)專賣的對(duì)象進(jìn)行了全面的概括。煙草專賣制度對(duì)煙草本身及其相關(guān)產(chǎn)出品，生產(chǎn)卷煙所需的煙草機(jī)械和煙用輔料實(shí)行全面的壟斷經(jīng)營(yíng)，并且通過(guò)嚴(yán)密的煙草行政許可，對(duì)這些專賣品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)到銷售環(huán)節(jié)嚴(yán)格實(shí)行壟斷管理。

4.以法律形式確定壟斷經(jīng)營(yíng)管理模式的合法性

煙草作為一種特殊商品，吸食易上癮，且對(duì)身體有害，但又容易使消費(fèi)者消費(fèi)上癮，因此國(guó)家為達(dá)到有效控制的目的以法律的形式做出規(guī)定，對(duì)其實(shí)行專賣。煙草專賣的具體內(nèi)容由國(guó)務(wù)院頒布的《煙草專賣法》《實(shí)施條例》等其他相關(guān)法律法規(guī)做出了權(quán)威性的法律規(guī)定。

二、我國(guó)煙草專賣法律制度存在的問(wèn)題

1.煙草行業(yè)監(jiān)管主體混亂

職責(zé)不清主要表現(xiàn)為煙草專賣行政部門在打假、打私方面主體資格不明，有關(guān)煙草的管理權(quán)限存在交叉、錯(cuò)位，形成管理上的真空，如《煙草專賣法》第四條規(guī)定，煙草專賣行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)煙葉和卷煙產(chǎn)、供、銷全權(quán)管理。在卷煙流通環(huán)節(jié)，煙草專賣行政主管部門負(fù)責(zé)管理批發(fā)環(huán)節(jié)，以及對(duì)持有煙草專賣零售許可證的商戶進(jìn)行管理，可以對(duì)無(wú)證商戶進(jìn)行檢查，但是無(wú)權(quán)處罰。

2.權(quán)責(zé)不明，監(jiān)管缺失

我國(guó)煙草專賣體制是國(guó)家壟斷、完全壟斷的模式，而且在管理上實(shí)行垂直管理，同級(jí)行政管理部門無(wú)法對(duì)其有效監(jiān)管。因此，容易導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)部不規(guī)范問(wèn)題的發(fā)生。一方面，由于煙草專賣企業(yè)本身的組織機(jī)構(gòu)存在主體混亂不清的問(wèn)題，集行政管理者與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的角色于一身，既要追求高額利潤(rùn)，又要時(shí)刻監(jiān)督規(guī)范自己的行為，這就會(huì)導(dǎo)致煙草企業(yè)在利益面前，會(huì)對(duì)自身監(jiān)督自身不嚴(yán)，包庇自己的不規(guī)范行為。另一方面，由于我國(guó)煙草專賣這一特殊體制，國(guó)家針對(duì)這一體制進(jìn)行監(jiān)管的相關(guān)法律尚不健全，一旦煙草行業(yè)內(nèi)部發(fā)生違法或者不規(guī)范行為，相關(guān)法律的震懾性作用不夠強(qiáng)大，而且外部的監(jiān)管措施也難以到位。

三、我國(guó)煙草專賣法律制度的建議

1.煙草專賣行政執(zhí)法行為的完善

結(jié)合煙草市場(chǎng)的實(shí)際發(fā)展情況，當(dāng)前還存在如下問(wèn)題。第一，零售戶經(jīng)營(yíng)行為違反《煙草專賣法》的規(guī)定。如有些零售戶在商店停業(yè)期間，未及時(shí)按規(guī)定辦理煙草專賣零售許可證的歇業(yè)許可，商店更換法人時(shí)未及時(shí)注銷舊的零售許可證，還有的零售戶甚至非法購(gòu)買其他不屬于自己經(jīng)營(yíng)范圍的煙草制品。造成這些情況發(fā)生的原因一方面是由于部分零售戶守法意識(shí)淡薄，另一方面原因是由于專賣管理人員在執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格按照規(guī)定對(duì)零售戶進(jìn)行相關(guān)政策的宣傳教育。第二，對(duì)零售許可證的后續(xù)管理滯后。當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu主管部門為零售戶辦理零售許可證后，對(duì)零售許可證的后續(xù)管理工作比較粗糙。專賣執(zhí)法人員有時(shí)因人情關(guān)系等因素，不能及時(shí)掌握零售戶的停業(yè)、歇業(yè)、恢復(fù)營(yíng)業(yè)、注銷等情況，不利于煙草專賣主管部門對(duì)零售戶的集中管理。第三，各地區(qū)煙草專賣管理系統(tǒng)建設(shè)使用情況差別很大，未達(dá)到統(tǒng)一、高效管理的目的。

2.我國(guó)煙草專賣的反壟斷法律制度完善

我國(guó)煙草專賣制度具有國(guó)家壟斷、完全壟斷的特性，而這一特性是把雙刃劍，在一定程度上可促進(jìn)我國(guó)煙草行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，增加國(guó)家財(cái)政收入。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益看，將不利于我國(guó)煙草行業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中勝出。反壟斷法作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要部分，只有使煙草專賣制度與其協(xié)調(diào)，才可保證我國(guó)煙草專賣制度的平穩(wěn)發(fā)展。《反壟斷法》第十七條規(guī)定，“沒(méi)有正當(dāng)理由搭售商品，或者在交易時(shí)附加其他不合理的交易條件。”這條規(guī)定否定了某些煙草商業(yè)企業(yè)為提高銷量，將暢銷卷煙和滯銷卷煙捆綁銷售的行為。捆綁銷售會(huì)導(dǎo)致零售戶為購(gòu)買到暢銷卷煙而同時(shí)被迫接受滯銷卷煙，侵害卷煙零售戶的利益。因此需要《反壟斷法》對(duì)煙草行業(yè)這種行為進(jìn)行進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定，限制其可能造成的不公平競(jìng)爭(zhēng)。《煙草專賣法》為特殊法，《反壟斷法》為一般法，因此，兩者發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)優(yōu)先使用《煙草專賣法》。

3.我國(guó)煙草稅收制度的法律完善

煙草行業(yè)的發(fā)展常常受財(cái)政體制、地方利益的影響。地方為了本地區(qū)的稅收，搞地區(qū)封鎖，限制競(jìng)爭(zhēng)，以致專賣管理失控，與統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入。為了打破這種局面，完善稅收制度勢(shì)在必行。改變中央和地方提取煙草稅收的比例。在中央對(duì)地方的煙草稅收進(jìn)行財(cái)政返還時(shí)，適度減少或刪除對(duì)地方的財(cái)政返還，嚴(yán)格稅收征收程序，這樣地方政府在煙草稅收中無(wú)利可圖，必將消除地方的行政壁壘行為，減少地方爭(zhēng)睹盲目支持當(dāng)?shù)責(zé)煵萜髽I(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，造成資源浪費(fèi)，這樣有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中的作用，有利于煙草市場(chǎng)的統(tǒng)一、規(guī)范、公平發(fā)展。