生態紅線下的內蒙古牧區發展

畢力格

《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》中指出：生態文明建設是中國特色社會主義事業的重要內容，關系人民福祉，關乎民族未來，事關“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現。《意見》同時將生態保護確定為不可逾越的紅線。

作為我國土地資源多樣性豐富地區，內蒙古擁有大草原（8800萬公頃）、大森林（2488萬公頃）、大沙漠及沙地（2330萬公頃）、大濕地（1197萬公頃），不僅構成了我國生態安全不可替代的戰略屏障，同時具有巨大的生態環境價值。但是長期以來，由于受經濟、自然、社會、歷史等多方面因素影響，牧區既是生態脆弱區，已有60%以上的草場沙化、退化;又大多為欠發達地區，國家及自治區級貧困縣18個，占牧區旗縣總數的55%，經濟發展與生態保護的矛盾突出，成為牧區經濟發展的“瓶頸”，不僅影響了牧區自身的經濟發展，而且對全區乃至全國實現生態文明建設目標影響深遠。

一、 脆弱的生態環境

內蒙古牧區絕大部分地區干旱少雨，水資源嚴重匱乏，弱化了草原水源涵養功能，導致草地生態功能失衡，生產力下降。20世紀60年代以來，全區草原“三化”面積占草原總面積由 60年代的18%增加到80年代的39%直至目前的62%，每個羊單位擁有的草場面積由20世紀50年代的3.4公頃減少到0.6公頃，產草量從平均每畝125公斤降至71公斤再降至58公斤，荒漠草原產草量平均每畝只有23公斤，草畜矛盾更加尖銳。在此背景下，我區自2002年開始啟動退牧還草和禁牧、休牧制度，草原退化趨緩、生態趨于局部好轉的同時，草原畜牧業的生產經營成本顯著上升，廣大牧區居民的收入增長受到很大影響。

二、巨大的建設壓力

在《意見》明確的生態文明建設五項主要任務中，草原生態占據兩項，即：草原綜合植被覆蓋度達到56%，50%以上可治理沙化土地得到治理。《意見》還提出嚴格落實禁牧休牧和草畜平衡制度;加快推進基本草原劃定和保護工作;加大退牧還草力度;繼續實行草原生態保護補助獎勵政策;穩定和完善草原承包經營制度。最新的普查結果表明，內蒙古擁有草原面積為11.38億畝，較過去認為的13.2億畝減少了1.82億畝。2002年國務院決定在內蒙古啟動退牧還草工程，此后的十幾年間，國家及自治區累計投入資金56.79億元，共完成退牧還草工程建設總規模23505萬畝。其中，禁牧圍欄完成9292萬畝;休牧圍欄完成11808萬畝，劃區輪牧640萬畝，退牧還草工程的實施對促進草原生態恢復、草原畜牧業發展、推動工程區經濟社會發展發揮了重要作用。雖然內蒙古草原生態建設取得一定成效，但治理規模僅占其草原總面積的20.65%，占退化沙化草原面積的33.3%，急需治理的退化沙化草原面積仍然巨大，仍有14.76%的草原退化沙化勢頭加劇。內蒙古用十五年的時間，投入大量人力、物力和財力，取得了草原綜合植被覆蓋度由2001年的30.65%提高到2010年的38.85%，進一步提高到現在的44.1%，總計提高了13.45個百分點，再用5年時間將其提高13.45個百分點，困難可見一斑。面對國家日益強化的“生態紅線”，草原生態治理的立地條件越來越差，建設難度進一步加大，建設的任務依然十分艱巨。

三、治理中的突出矛盾

近些年來，國家投入了大量的人力、物力、財力，牧民也做出了較多犧牲，使得草原生態治理取得一些成就。但仍存在不少矛盾與問題，主要表現在：

（一）缺乏整體性及綜合性

項目之間相互割裂，獨立運作，沒有統一性和相互之間的協調協作，即使針對同一個牧區的項目也是各行其是、各為其主;項目建設內容單一，如退牧還草工程一般僅限于圍欄和飼料糧補助，但圍欄耗掉了項目的大部分資金，而飼料糧補助標準多年不變且偏低;草原生態治理工程中退牧還草、牧民定居、畜牧生產方式改進、飼草料基地建設、畜種改良、草場改良、草原生態監測等方面的綜合性差。

（二）增收與保護矛盾并存

在草原牧區，尤其是純牧區，當地的工業、服務業大多比較落后，就業機會少、收入渠道窄，牧民的收入幾乎全部來自于草原畜牧業。2014年內蒙古牧區居民人均可支配收入中，除轉移性收入外，經營性收入占82%，靠天吃飯、靠畜吃飯、靠草吃飯的特點十分顯著。一方面，牧民有增收致富的愿望，牧畜養得越多越好;另一方面，草原不堪重負，草場退化，生態環境惡化，草原生態保護迫在眉睫。此外，隨著市場化和城鎮化進程的加快，牧區的交通、通信、教育及其他生活成本日益提高，牧區居民也更加需要從有限的草地上獲取更多的收益，用以維持其相對以往的高消費，牧民增收致富與草原生態保護將會是長期存在的一對矛盾。

（三）政策效果不盡人意

2011年國家啟動了草原生態保護補助獎勵機制，實行禁牧、草畜平衡補獎政策，補助獎勵的資金規模為40.4475億元，其中用于禁牧的補助標準為每畝6元，自治區確定的禁牧補獎總規模為40400萬畝，并要求到2015年全區減少2688萬羊單位，相當于補助獎勵草畜平衡2.42億畝，兩項相加就用去了補助獎勵資金的68.9%。禁牧減畜后的主要措施是要大力推行舍飼半舍飼養畜，由于建設資金存在缺口，與禁牧、草畜平衡相配套的人工飼草料地、棚圈、儲草棚、飼草料加工機械、青貯窖等基礎設施建設滯后，禁牧、草畜平衡效果受到一定程度的影響，依靠天然草原放牧仍然是一些地區和一些牧戶的主要生產方式。全區33個牧業旗縣中，30個存在不同程度的超載，冷季超載量達到1100多萬個羊單位，平均超載率為27.8%，最多的達到62.6%，掠奪式的生產經營方式還未從根本上得到解決。

（四）忽視了草原生態系統的完整性

用途各異的圍欄造成整個草地牧壓不均，部分草地因放牧強度過大而退化，部分草地因放牧強度不足而退化。如果連續多年禁牧，草地生產力的下降幅度可能會更大。同時，牧壓不均使部分草地牧草單一化，優良牧草比例減少，草種多樣性喪失，草地的整體生產能力下降。此外，多數圍欄外草地踩踏嚴重，植被遭到嚴重破壞、沙石裸露，逐漸演變成牧道，加劇了草原環境的碎片化，在一定程度上降低了草原的水源涵養能力。

（五）補償標準低

國務院發展研究中心的調查顯示：對于禁牧的補償標準，63.7%的牧民認為“低”;對于退牧還草工程實施后牧民遇到的最大困難，36.7%的牧民認為是飼草料不足，41.7%的牧民認為是資金短缺，13.9%的牧民認為是養殖數量減少;40%的牧民認為“休牧增加了牧民的飼養成本，很難堅持”;對于項目的實施對牧民收入的影響，超過60%的牧民認為“飼養成本增加，收入下降”，超過50%的牧民認為“養殖頭數減少，收入下降”。

四、需要解決的問題

（一）完善長期化制度建設，建立可行的生態補償機制

把休牧、禁牧、草畜平衡確定為長期的草原行政性管理制度，休牧、禁牧期的時間長短、空間范圍大小等相關參考指標，由農業部草原監理總站會同各地主管部門共同制定，并根據各地的實際情況，先期以旗縣為單位發布，在實踐中不斷總結經驗，逐步完善草原休牧、禁牧的長期化制度建設。

建立不斷完善的補償機制是生態治理能否成功的關鍵。首先，要使生態補償制度法制化，依法執行補償，保證補償的科學性、合法性、有效性;其次，不但要補償生態保護、建設的經濟成本，還要補償生態效益的價值;再次，建立專項資金，加大對基礎設施建設和牧業生產設施的投入。

（二）制定有效的開發環評體系，探索各方利益均衡政策

對生態脆弱地區而言，選擇適合當地自然環境的產業是解決當地生態問題與發展問題的關鍵。只有適合當地生態條件的產業模式才能產生良好的經濟效益，才能形成有效的經濟拉動，所以，建立有效的產業開發的環評機制是當務之急。 這不僅意味著對產業開發進行環保方面的限制，更意味著為適合當地的產業開發提供一個有針對性的生態信息參考框架，以避免產業選擇的盲目性帶來更大的經濟損失和生態代價。

“國家要生態、地方要發展、牧民要生活”是生態治理過程中無法回避的問題。應該明確的是，草原的生態保護并不只是一個國家“贖買生態”的過程，而是一個在發展過程中如何取得生態保護與地方經濟社會發展之間權益平衡的問題，這無疑在考驗各級政府的決策智慧。因此，需要更加深入的調查研究和更具有創新性的政策改革，以達到草原生態恢復和牧區同步發展的良性循環，實現北方亮麗風景線的奮斗目標。

（三）樹立生態保護優先意識，調整草原畜牧業經營結構

草原生態是牧民生產發展、生活寬裕的基礎，是牧區可持續發展的保障，只有中央與地方、政府與牧民同心協心，樹立草原保護意識和優患意識，共同關注草原生態、牧區發展，才能使保護草原的各項措施辦法貫徹實施下去，才能更好地建設、保護草原。

草原牧民居住分散，生產、銷售大多以一家一戶為單位進行，畜牧業生產處于規模小且分散的初級階段，在這種情況下，政府應積極引導和扶持牧民自愿開展合作組織活動，引導畜牧業向產業化發展，扶持龍頭企業帶動牧戶致富，提高畜產品附加值，為牧民提供生產、銷售等服務，提高畜產品附加值，使牧戶在產業化中獲得更多的利潤。

（四）加快牧區教育事業發展，完善牧區社會保障制度

教育是解決草原生態問題、促進牧區發展最佳途徑之一。一是要加強對牧民的職業培訓，包括養殖、防疫、配種等畜牧業生產技術，駕駛、烹飪、建筑、電器等專門技術，為牧民外出就業奠定基礎;二是抓好基礎教育，公平配置教育資源，為牧民子女提供高質量的教育服務。通過教育，將部分牧民有序、順利地從牧區、牧業轉移到城市，實現非牧就業，減輕草場壓力，提升牧區發展層次。

草原畜牧業的生產風險性很高，災情時有發生，有些災情是毀滅性的。加大對老弱病殘戶、貧困戶的扶持力度，解決好牧民生產生活面臨的困難，進一步完善牧區的社會保障制度，是草原生態治理、牧區全面發展、實現與全國同步邁入小康社會的重要舉措。

五、結束語

尋求生態和經濟互動發展，必然要求在經濟社會活動中解決好生態系統的動力機制與經濟系統的利益關系，形成能夠實現自然生態系統和社會經濟系統良性循環的動力機制，建立起生態系統和經濟系統相互融合的生態經濟系統，使二者互為發展動力，這是實現生態和經濟良性互動發展的核心問題。

因此，在發展牧區經濟時，必須重視生態環境的保護，實現環境保護與社會經濟發展同步規劃、同步實施、同步發展，實現“社會—經濟—環境”這個復雜系統的良性循環，最終達到社會、經濟、生態效益的最佳結合和有機統一。

（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心）

責任編輯：康偉