農村最低生活保障制度運行研究

張利

一、包頭市農村最低生活保障制度的發展歷程

（一）探索起步階段

包頭市于2004年作為自治區試點地區，開始摸索實施農村最低生活保障制度。經包頭市政府研究，決定將達茂旗作為試點地區，開展此項工作，經過精心部署，細致工作，最終取得了試點成功。因此，包頭市于2005年在全市范圍內全面推廣實施農村最低生活保障制度，并且出臺了《包頭市農村牧區最低生活保障工作實施意見》，指導各項工作的順利進行。這次出臺的《實施意見》也出現了新的內容，對農村最低生活保障制度提出了新的要求，分類施保這一新的政策出現在實施意見中。分類施保要求對于沒有固定收入的、喪失勞動能力的、缺乏勞動力的單親家庭以及年老體弱者，要分別采取不同的救助標準。

（二）深入開展階段

自治區為貫徹“三個代表”重要思想，落實科學發展觀，深入領會國務院下發的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》文件精神，妥善解決農村困難群眾的基本生活問題，決定在全區范圍廣泛推廣農村最低生活保障制度。包頭市結合在試點探索階段積累的工作經驗，進一步加大了對全市農村低收入困難人群的保障工作力度。2007-2013年六年間，在各級政府的不斷努力下，包頭市農村最低生活受保障人數不斷增多，救助范圍不斷擴大，救助標準也在逐年提高。保障標準在2006年為每人每年432元，到2007年為每人每年700元。此后，保障標準不斷提高，到2014年低保標準達到每人每年4756元。

（三）完善提高階段

包頭市不僅完成了自治區要求的不斷擴大農村最低生活保障制度的覆蓋范圍和提高保障標準的工作，而且已經進入完善制度規定、加強低保管理、不斷提高工作能力的工作階段。

包頭市于2012年進一步規范一個大廳聯審聯批機制，積極開展對申請對象家庭收入狀況的調查工作，聯合有關部門對低保申請家庭的房屋、車輛、工作情況等信息進行等級與核查，確保申請對象信息準確、公正認定。核實結束，確定保障對象后，要及時在鄉鎮政府和各村支部公開保障對象名單、保障金額等信息，接受村民的監督，把低保工作做到透明化、公開化。

在不斷加強農村最低生活保障管理的同時，包頭市還把單一的救助政策發展為多項救助。自2008年包頭市為農村低保家庭提供冬季取暖補貼后，2012年再次提高冬季取暖補貼標準，達到每戶每年400元。2014年1月，石拐區已經連續三年為全區的城鄉低保對象全額資助參保參合，參保參合率達到100%。接著包頭市又為城鄉低保家庭發放電價補貼，按6個月計算，每戶共補電價38.7元。2014年1月，土右旗為城鄉低保對象發放臨時性物價補貼，農村低保對象每人得到66元。

至此，包頭市農村最低生活保障工作從單一的生活救助，發展到特殊救助、專項救助和優惠政策救助，目前基本實現了應保盡保，使更多的農村困難群眾享受到社會經濟發展帶給他們的幸福成果。

二、包頭市農村居民最低生活保障中存在的主要問題

近些年，包頭市農村最低生活保障有了很大的發展，包頭市各級政府及相關部門都在積極貫徹落實國家、自治區有關建立農村居民最低生活保障制度的相關政策，保障的覆蓋范圍在逐年擴大，得到補助的農民越來越多。但是，由于多方面的原因，低保制度的發展水平還比較低，仍然存在很多問題，主要表現在以下幾方面：

（一）低保資金籌集渠道單一

2006年包頭市政府出臺的《包頭市農村牧區居民最低生活保障制度實施意見》中有關資金來源的方式有三種：第一種來源于政府，第二種來源于社會捐助，第三種來源于其它可用于低保工作的資金。但在實際工作中，包頭市的農村低保制度主要采取各級財政分擔的方式。

國家財政多是政策上的支持，財政直接撥款比較少。而且隨著社會救助范圍的不斷拓展，救助標準的不斷提高，包頭市各級地方財政的壓力非常大，經常出現保障資金不能及時、足額地發放到農民手中的現象，一定程度上制約了農村低保的健康發展。

（二）低保對象收入界定不規范

低保對象的收入是確定低保對象是否符合救濟條件的關鍵。現階段包頭市低保對象的界定仍以農戶的收入為準，而農村居民的收入在界定上又存在一定的困難，主要表現為以下三方面的難題：

1.農民的個人收入難以準確計算

農民的主要收入來源是糧食等農作物，在轉化為貨幣的過程中受多方面因素的影響存在很大的隨意性。一些困難農戶因種植農業無法保證基本的生活，便外出務工，這些務工人員的打工收入和一些臨時性收入很難把握。

2.計算方法缺乏科學性

農村最低生活保障制度對低保對象的收入情況缺乏科學的計算方法，造成收入核定的隨意性較大。農民在申請低保時，有一部分農民弄虛作假，隱瞞財產，虛報謊報收入情況，不利于低保對象的確認，也影響了低保政策的預期效果。

3.收入存在不穩定性

一方面，農民的收入取決于農作物收成的好壞和出售價格的波動，一旦遇上自然災害或者價格驟降的情況，將會對農戶的收入有較大影響。另一方面，外出務工人員的數量不斷變化，工作不穩定，收入變化也較大，這些因素都增加了農民收入的不穩定性。

（三）低保審核不夠嚴格

包頭市的農村低保制度主要由嘎查、村民委員會承擔農村低保的申請、調查、核實等工作，由蘇木、鄉（鎮）政府調查核實并審批，這造成農村牧區的低保工作在村、鎮一級的工作量較大。因此，會造成以下一些情況出現：

1.應保未保

部分基層工作人員重視程度不夠，因此造成了在申請、審查、確定、執行的過程中出現較大隨意性，甚至出現違規事件。例如個別工作人員把低保名額當成是一種“人情往來”送給那些生活已經很富裕的家庭，這就出現了人情保、關系保等現象，使得真正需要這份保障的貧困居民卻無法得到生活的救助。

2.應退未退

享有農村最低生活保障的人群中有些人是因為暫時的生活困難導致貧困的，但因家庭中有成年勞動力并且具有勞動能力，在通過積極努力工作后，促使自己的家庭經濟情況得到好轉，達到了正常的生活水平。但是本著“這是白來的錢”的心理，不愿意退出低保，依舊享受著低保政策的保障。這不僅自私地占有了真正貧困人員的名額，還為政府增加了不小的財政負擔。

三、對農村最低生活保障制度的建議

（一）多渠道籌集農村低保資金，廣泛尋求社會支持

籌集資金是開展農村低保制度建設的核心問題。隨著包頭市農村貧困居民保障范圍的逐年擴大，保障金數量也在逐年提升，這給包頭市的財政造成了不小的負擔。因此我們必須另辟途徑來共同保障農村低保資金的來源，保障金籌集可以從兩方面著手：其一，政府財政支持。保障社會成員的基本生活是政府的責任和義務，因此，保障金應納入政府計劃，由中央財政和地方財政共同撥入資金，并且在財政中專門立項，不可擠占或挪用。其二，尋求社會捐助。向社會廣泛宣傳農村最低生活保障制度，向非政府組織、企業以及個人等尋求捐助。

（二）規范界定農村最低生活保障制度的保障對象

合理合法地界定農村最低生活保障對象應以最低生活保障制度為依據，對低于最低生活保障線的農村家庭都應實施保障救助。因此農村最低生活保障對象的確立應做到以下幾點：

1.核實低保對象收入。工作人員應對申請對象的家庭情況進行實地調查，通過鄰里走訪等形式了解申請對象家庭的日常生活狀況。還要建立一套科學的、行之有效的計量方法，準確地核定申請農村最低生活保障居民的實際收入來源情況，細化到務工收入、農產品收入以及其他收入等。

2.結合貧困形成原因。確定保障對象時，還需要考慮貧困家庭形成的原因。要重點對那些因喪失勞動能力、沒有固定收入、年老體弱、殘疾等原因而造成收入達不到當地最低生活保障線的救助對象實施救助。其他具有勞動能力的對象還可通過自身主觀努力自力更生，擺脫貧困。

（三）努力構建農村最低生活保障的社會監督機制

我國農村最低生活保障的專項資金和確立的保障對象，應該受到社會各階層群眾的廣泛監督。

1.加強對低保資金的監管

如果這些低保資金得不到正確規范的運用，農村貧困居民的生活將不能得到有效的保障，也會滋生腐敗現象，因此，低保資金需要完善的管理制度以及監督制度。既要讓低保資金得到有效的管理，也要能夠接受社會的監督，需要建立專門的監督機構，不定時抽查資金的運用情況，把資金分配的根源管理好，讓保障金發揮最大的作用。

2.監督低保對象的確定

采取群眾評議和調查摸底相結合的形式，核定最低生活保障對象，最大程度地了解保障對象的真實情況。而且各級的評審結果都必須在鄉村兩級及時公示，給其他村民提出異議留有時間，并接受廣大人民群眾的監督。

（四）對低保對象進行人文關懷

長期以來，為保證低保工作的公平、公正、公開，擬納入低保的貧困對象都會經過公示這一過程，接受群眾的監督。一方面，這使得應該獲得低保資金的對象得到應有的保障，另一方面也使這些貧困人員的個人情況暴露在大家的視線內，這在無形中給這些貧困人員增加了不少心理負擔，被歧視感、自卑感、失落感等，都是低保對象經常出現的消極心理狀態。

要想改變大多數低保對象的不健康心理狀態，就需做到真正從低保對象的心理出發，關心他們的內心世界，尤其是那些怨天尤人、自暴自棄的人。在農村，基層干部要對這類群眾進行心理開導與勸慰并在日常生活中提供幫助，以利于他們重新建立信心，樹立積極的人生目標，從而為經濟好轉奠定良好的心理基礎。因此，解決農村貧困問題，在經濟上提供幫助是必不可少的，但是心里的關懷也同樣重要，只有解決好貧困對象的心理問題，化解他們心中的不滿情緒，才能更好地保持社會穩定。

四、結語

農村最低生活保障制度是為了保障已經陷入貧困窘境的農村居民的基本生存權利。現在各級政府在不斷完善農村低保制度的同時正在積極探索一條讓貧困農民能夠擺脫對救助的依賴、自立自強的新路，使政府從不斷向農村“輸血”轉變為讓其可以自力更生地產生“造血”的功能，這將更加有利于我國社會主義新農村的建設以及小康社會生活的實現。

（作者單位：包頭師范學院）

責任編輯：代建明