礦產資源開發促進減貧路徑研究：以貴州省為例

鄭子敬，鄭娟爾，袁國華

(1.中國地質大學(北京)，北京 100083；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149；3.國土資源部資源環境承載力評價重點實驗室，北京 101149)

綠色礦業

礦產資源開發促進減貧路徑研究：以貴州省為例

鄭子敬1，鄭娟爾2，3，袁國華2，3

(1.中國地質大學(北京)，北京 100083；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149；3.國土資源部資源環境承載力評價重點實驗室，北京 101149)

礦產資源勘查開發減貧的途徑包括直接途徑和間接途徑，其中直接途徑包括加強基礎設施建設、改善人力資本、解決資本短缺和需求不足問題。導致資源優勢無法轉化為經濟優勢的因素包括地質勘查程度低、基礎設施落后、貧困人口缺乏必要技能、采礦造成環境破壞、資源開發收益分配機制不合理、礦產品價格波動、企業履行社會責任缺乏激勵約束機制等。為此，應加強貧困地區地質勘查投入、提高貧困地區人力素質、改革礦產資源租稅費制度、加強環境保護、加強法規制度建設、實行資源就地深加工戰略等。

貴州省；減貧；資源詛咒；礦產資源

貴州省是全國貧困人口絕對數最高的省份。同時，該省礦產資源豐富。如何將貴州的礦產資源優勢轉化為經濟優勢，并通過資源的合理開發利用來促進地區脫貧是一個值得研究的課題。目前，國內外關于礦產資源開發與群眾脫貧致富方面的研究多為理論性、宏觀類研究，實地調查和政策研究類文獻較少。本文將在前人研究基礎上，根據減貧理論和貴州省農村貧困現狀，結合多年實地調研掌握的情況，從微觀層面和政策操作層面，探討以礦產資源開發促進地區脫貧的可行路徑和障礙，并提出政策建議。

本研究所指的貧困主要指農村貧困和農村人口貧困。減貧主要是指減緩貧困程度、減少貧困人口數量的過程。扶貧是中國概念，指以消除貧困為目的的行為過程。本文中的減貧、扶貧與脫貧同義。

1 理論綜述

近年來，貧困的內涵逐漸從物質資本的短缺擴大到經濟、社會、文化、政治、衛生、教育等多個領域。關于貧困產生的原因，不少經濟學家都進行了研究，主要有人力資本匱乏[1]，資本缺乏引起資本供給和需求不足[2]，人口增長和收入增長之間存在惡性循環[3]，缺乏資產[4]，受資源制約和能力約束[5]，教育投入不足[6]，基礎設施薄弱、市場經濟意識不強、生態環境惡劣等[7-9]。關于礦產資源與經濟發展方面，國內外學者多從“資源詛咒”的角度進行研究[10-17]。目前，多數學者認為“資源詛咒”是成立的，其原因大體集中于人力資本、制度、腐敗、對外開放度及環境等[18]，也有一些學者認為資源詛咒論不成立[19]。筆者認為，地區經濟發展和農村脫貧不完全等價。世界銀行的研究也證實，盡管中國的經濟增長對扶貧一直發揮著重要作用，但經濟增長的扶貧效應已開始下降[20]。礦產資源開發與地區經濟發展的關系不完全同于礦產資源開發與農村地區扶貧的關系。綜合而言，導致資源原產地貧困的原因主要是資源不合理開發利用導致生態環境惡化[21]、自然產權制度不合理、資源價格形成機制不完備、利益分配體制不公正、資源企業社會責任履行不足、補償機制不足、貧困地區教育落后、土地征用補償難以提升村民的發展意識、稅制改革和政策雙重扭曲等[22-25]。

2 貴州省貧困人口現狀及礦產資源稟賦

2.1 貧困人口數量

貴州省貧困面較廣，全國592個國家扶貧開發工作重點縣中，貴州有50個，占全省88個縣的57%。2011年，國家將扶貧標準提高到人均2300元/a后，貴州省農村貧困人口達1149萬人，貧困發生率33.4%，比全國高20%，見表1。2012年和2013年，貴州省貧困人口分別比上年度減少226萬人和178萬人*2013年數據來源于《2014年貴州省政府工作報告》。。貴州省貧困人口有95%左右主要分布在武陵山片區、烏蒙山片區和滇桂黔石漠化片區三大集中連片特困地區，50個國家扶貧開發工作重點縣中，有36個分布在少數民族縣，39個分布在石漠化地區[26]。貧困問題與石漠化問題、民族地區發展問題相互交織。

注：2010年采用1274元標準。

2.2 礦產資源稟賦

貴州省素有“沉積巖王國”、“江南煤海”之稱。截至2012年底，貴州省已發現各類礦種136種，占全國172種已發現礦種的79.07%，查明有資源儲量的礦產86種，占全國的53.75%，列入儲量表76種，其中47種位居全國總量的前十位，22種位居前三位，13種排第四至第五位[27]。根據國務院2013年印發的《全國資源型城市可持續發展規劃(2013～2020年)》，貴州省有11個市(縣、區)屬于資源型城市(地區)，占全國的4.2%。其中，萬山區屬于衰退型，其余都是成長型或成熟型，見表2。

3 礦產資源開發減貧的可行路徑探討

理論上，資源豐富地區可通過兩個路徑來促進地區脫貧。一是直接途徑。主要是指社區扶貧(點狀扶貧)，具體包括加強基礎設施建設、幫助地區改善人力資本、解決資本短缺和需求不足問題等。二是間接途徑。主要是指整體帶動扶貧(面上扶貧)，具體包括礦業稅收增加導致扶貧資金增長、礦業帶動地區經濟整體發展，見圖1。

表2 貴州省資源型城市

在直接幫扶方面，貴州及其他省市已有不少實踐。

1)增強基礎設施建設。如貴州興仁縣從每噸煤炭中提取1元錢作為回報金，實施礦區油路改造、硬化村組道路、創辦醫院等。

2)幫助地區改善人力資本。如貴州省興仁縣由煤炭局牽頭成立培訓中心，承擔礦區農民工的培訓任務，培訓合格后推薦到企業就業，最大限度增加礦區農民收入。

3)解決貧困農戶資本短缺和需求不足問題。①提供就業。②采礦用地補償。貴州省對采礦用地多采取臨時用地方式，期滿續期。用地補償標準由礦山企業和農民通過協商方式確定。③探索農民以土地使用權、現金等方式入股參與資源開發收益分配。如青海省天峻縣木里鎮和龍門鄉與青海焦煤有限公司通過合作形成利益共同體，出資參與煤炭開發。2009年開始入股的430戶牧民，已拿到分紅資金500萬元[28]。④結合采礦、特色小城鎮建設等進行易地移民搬遷，解決因資源枯竭帶來的企業破產、群眾失業和地區貧困問題，如貴州萬山鎮。⑤實行參與式扶貧，如貴州省實行礦業權審批聽證制度試點等。

圖1 礦產資源開發促進地區扶貧的總體路徑

4 礦產資源開發減貧面臨的障礙

上文提出的路徑僅僅是可行途徑。從國內外經驗看，很多資源型地區的經濟發展程度反而不如資源匱乏地區。這其中必有很多阻礙資源優勢發揮的因素。根據筆者的思考和實地調研，至少有以下八個因素導致資源地無法發揮資源優勢，甚至陷入貧困。

一是地質勘查程度低，短期內難以開發。截至2012年底，貴州省達到勘探程度的礦床288處，占8.64%；詳查593處，占17.9%；普查及預查2451處，占73.46%。

二是基礎設施較差，資源開發成本較高。貴州省境內有烏蒙山、大婁山、苗嶺山、武陵山四大山脈，山地和丘陵占全省面積的92.5%。山高坡陡，基礎設施建設成本較高。畢節市作為貴州省重要的地級市和全國資源型城市，其境內的第一條高速公路于2012年12月30日才開通，這顯然影響區域礦產資源開發、礦產品運輸和礦業經濟園區建設。截至2012年，貴州省還有2.11%的村子沒有通汽車*這一比例是自然村合并后的結果，實際自然村未通車比例還要高一些。數據源于貴州省統計年鑒(2013)。。一些通路的村子，道路硬化度也較低。

三是我國尚未建立礦山企業履行社會責任的激勵約束機制。《礦產資源法》及《礦產資源法實施細則》均未對企業履行社會責任提出明確要求。《國家級綠色礦山基本條件》將社區和諧作為其中一個條件，但缺乏法律約束力，和諧礦區建設的制度也尚未出臺。

四是礦業發展受礦產品價格影響大。煤炭資源是我國優勢資源，近年來，煤炭價格的下行導致很多企業虧損停工，即使企業愿意扶貧，也有心無力。

五是礦業屬于技術密集型產業，資源開采多依靠重型機械和高技能人才，而貧困人口往往缺乏必要的職業教育和勞動技能，導致礦業對貧困農戶就業吸納能力不甚理想。2012年貴州省文盲人口中15歲及以上人口的比重高達11.97%，僅好于西藏、青海。

六是資源開采造成環境破壞，產生很多與礦業開發的地方病，如汞中毒、鉈異常、白血病、砷中毒等在貴州一些地區存在，不同程度地增加貧困發生率。

七是資源收益分配機制不合理，導致企業從資源開發中收益豐厚，但由于不合理的產權體制、稅收征繳和返還機制，資源地政府及群眾難以從資源開發中得到較高收益。

八是地區經濟對礦業依賴程度較深，當資源枯竭時，經濟容易陷入困境。由于貴州省資源型城市多處于成長期和成熟期，資源枯竭導致的貧困問題尚未大量出現。但從近年情況看，礦業產值在貴州工業產值中的比例呈上升趨勢(圖2)，須提早推進產業多元化。

圖2 貴州省礦業與工業生產(數據來源：貴州省歷年統計年鑒。此處礦業指采掘業)

5 政策建議

根據《中國農村扶貧開發綱要(2011～2020年)》明確的目標任務，“在保護生態環境的前提下支持貧困地區合理有序開發利用礦產資源”，為加快減貧進程，提出以下建議。

1)加強對貧困地區的地質勘查投入。支持連片特困地區加速礦產勘查，對找礦風險和潛力大、促進連片特困地區經濟發展前景好的勘查項目，各級地質勘查基金給予重點支持。

2)加強貧困地區的基礎設施和公共服務建設的投入力度，按照中央關于精準扶貧的要求，抓住貧困地區基礎設施和公共服務薄弱的軟肋，對集中連片特困地區重大基礎設施和公共服務給予資金、項目和土地支持。

3)提高職業教育水平，加強專業技能培訓。從資源開發收益中提取一定的比例，專門用于地區職業教育。對于資源型地區，可通過政府、企業共同合作的方式，舉辦各種采礦加工技能培訓班，開辦相關職業教育學校，提高貧困農戶的就業能力。

4)對貧困地區實施差別化的采礦政策。《全國礦產資源規劃(2008～2015年)》提出“要將小礦發展與貧困地區脫貧致富、安置農村富余勞動力就業、新農村建設和構建和諧社會相結合”。對全國集中連片特困地區應適當降低煤礦企業規模門檻，并調整相關產業政策，使一些集中連片特困地區(如貴州務正道地區)的鋁土礦資源優勢得以充分發揮。

5)加強礦區生態環境保護。強化礦山地質環境恢復治理方案與土地復墾方案的落實，大力推廣邊開采邊復墾，進一步完善礦山環境恢復治理保證金制度，探索土地綜合整治機制。

6)改革礦產資源租稅費制度。合并資源補償費及資源稅為權利金，按價計征權利金，并提高地方返還比例。初步設想是，第三類礦產權利金按量計征，全部收益歸市(縣、區)使用。一般非金屬類礦產權利金收益由省、市、縣按4∶3∶3分成。煤炭、石油、金屬等重要礦產的權利金收益由中央、省、市、縣按4∶2∶2∶2分成。

7)加強法規制度建設，為企業履行社會責任創造良好環境。盡快修改《礦產資源法》，將企業履行社會責任納入其中，將社區聽證作為礦業權審批的必要環節。

8)實行資源深加工。為確保礦產資源減貧的可持續性，資源型地區應改變單向資源輸出的做法，鼓勵就近進行資源深加工，提早構建多元化產業體系。

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Study on the promotion of the poverty alleviation path through mineral resources exploration and development：a case from Guizhou Province

ZHENG Zi-jing1，ZHENG Juan-er2，3，YUAN Guo-hua2，3

(1.China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China)；2.Chinese Academy ofLand and Resource Economics，Beijing 101149，China；3.Key Laboratory of Carrying Capacity Assessment for Resource and Environment，Ministry of Land and Resources，Beijing 101149，China)

Poverty alleviation path through mineral resources exploration and development include direct measures and indirect measures.Direct path include infrastructure construction，human capital improvement，solution of capital scarcity and demand shortage.The key factors block resource advantages turning into economic advantages includelow degree of geological exploration，poor infrastructure，lack of skills，and environment damage by mining exploration，unreasonable income distribution mechanism，and lowprice of mineral products and so on.More investment is needed to strengthen geological exploration，infrastructureconstruction and poor people’s skills.Meanwhile，resource tax and fee system should be reformed；environmental protectionshould be strengthened.Better system environment is needed for enterprises to fulfill their social responsibilities.Resource based cities should take deep-processingstrategy and constructdiverse industry.

Guizhou province；poverty alleviation；resource curse；mineral resourceexploration

2015-01-05

貴州省2013年度公益性、基礎性地質工作項目計劃“貴州省跨越式發展礦產資源戰略研究”項目資助

鄭子敬 (1966-)，河南襄城人，中國地質大學(北京)地球科學與資源學院博士研究生，國土資源部扶貧辦公室副研究員，主要從事國土資源扶貧開發研究。

F416.1

A

1004-4051(2015)06-0052-05