上海市金山區基層黨組織“末梢暢通”的探索與實踐

程艷

[摘 要]在群眾根本利益與部門利益、當前利益與長遠利益對立統一、動態發展的時代背景下，群眾工作的復雜性、系統性折射出基層基礎建設、黨員干部作風建設的緊迫性和重要性。圍繞自上而下的作風建設，構建自下而上的回路系統，建立健全“末梢堵塞與暢通”機制，對優化基層組織利益表達與功能整合，提升基層服務型黨組織建設效果，必將起到事半功倍的實踐效果，金山區在這一方面進行了積極的探索。

[關鍵詞]基層黨建；末梢神經；黨建引領；創新治理

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）06-0056-03

上海市金山區地處上海西南、杭州灣北岸、長三角經濟區域中心地帶。全區有共產黨員45346名，基層黨組織1486個。全區廣大黨員干部正以飽滿的熱情和良好的精神狀態，認真落實2014年上海市委“一號課題”及其轉化成果“1+6”文件的落地生根，創新社會治理，加強基層建設，突出黨建引領，不斷激活基層黨組織“末梢神經”，用社會治理的新常態、作風建設的新成效，加快引領“創業金山、宜居金山、和諧金山”建設再上新臺階。

（一）“五個緊密結合”的積極探索。上海市委“1+6”系列文件頒布以后，金山區委高度重視、聚焦重點、細化方案，形成了“1+7”系列文件，這是新時期夯實基層黨建、創新社會治理與加強群眾工作相結合的一次深度探索和重要部署。一是與區委年度重點工作緊密結合。列入區委年度重點工作，成立工作領導小組，研究推進面上工作，起草《金山區關于進一步創新社會治理加強基層建設的實施意見》、《金山區關于深化街道體制改革與職能轉變的實施意見》等制度規定，努力形成貫徹市委精神、體現金山特色、符合百姓需求的系列配套文件。二是與新一輪機構改革“機關瘦身、基層強身”緊密結合。區級機關行政編制按照5%的比例精簡瘦身，將編制充實到街鎮基層一線。調整街道管理體制，取消招商引資職責，推動工作向公共服務、社會管理和基層自治轉移。三是與本年度村居換屆工作緊密結合。研究制定《金山區關于推進“班長工程”完善基層治理的實施意見》，健全和完善選派培養、教育培訓、管理監督、激勵保障機制，提升村居干部的履職能力和工作動力。就業年齡段居民區書記納入事業編制管理，首次提出“任期制”（在同一崗位任期三屆的村書記主任，進行異地交流）、試行“備案制”（按照“上管一級”原則，街鎮在擬調整村居黨組織書記前，向區委組織部書面報告）、完善“雙述雙評制”（對民主評議優稱率低于80%的進行誡勉談話）、嚴格“退出制”。18名機關優秀正科級干部已到村居擔任一把手。四是與穩步推進“鎮管社區”、網格化管理工作緊密結合。總結推廣“鎮管社區”試點經驗，加強街鎮網格化綜合管理中心的組建，建立聯動指揮平臺，完善“大聯動”機制，將社會服務管理綜合聯動滲透到社區的神經末梢。五是與“美麗鄉村·幸福家園”建設緊密結合。圍繞金山區“1158”城鎮體系布局，以科學規劃為前提，完善農村布局，夯實生態文明建設基礎，加強社區建設和管理，深化農村形態建設。

（二）主要特點。金山區在貫徹市委、市政府創新社會治理加強基層建設部署和要求方面主動作為、積極作為，創造性地進行探索實踐，主要體現三個方面的特點：第一，一邊抓頂層設計，一邊抓推進落實。市委電視電話會議后，區委及時組織學習，統一全區上下思想認識，同時督促各街鎮不等待、不觀望，立即行動起來，把市委已經明確的、可以操作的事項做起來，盡早見實效。先后召開街鎮書記、村居書記、專家學者等3個征求意見座談會，對“1+7”文件進行“把脈”。第二，一手抓面上整體推進，一手抓點上聚焦突破。從面上看，區委領導小組經常性聽取工作匯報，完善落實方案，抓好輿論宣傳。各街鎮也結合自身實際，找準切入點扎實推進。比如，楓涇鎮黨委在深化“三訪四步”工作法的基礎上，提出了“四治五建”社區治理工作新方法。第三，一面按照要求嚴格落實“規定動作”，一面結合實際創新“自選動作”。嚴格按照市委要求加以推進落實，確保實施過程中不走形、不變樣、不縮水。同時，根據金山自身特點，創新了一些自選動作。比如，7個專項意見中，起草了2個具有金山特點的文件。這些舉措，必將進一步深化基層服務型黨組織建設，夯實基層基礎，有效提升基層治理水平。

（一）“雙責任制”的具體內容。自從2006年6月中央印發《關于建立健全地方黨委、部門黨組（黨委）抓基層黨建工作責任制的意見》以來，各地都在探索如何落實好黨建責任制工作。作為上海遠郊區、后發地區，發展任務繁重，存在著“一把手”重抓發展輕抓黨建的現象，政績觀偏差，往往脫離群眾。2013年底，區委在全市率先開展基層黨委（黨工委、黨組）書記述職工作。2014年，結合群教活動，在總結經驗的基礎上，將落實基層黨建工作責任制和黨風廉政建設責任制（簡稱“雙責任制”）工作合二為一，全面、系統、有效地開展“雙責任制”述職、檢查和評議工作，健全完善從嚴治黨的新方法、新體系、新機制。第一，嚴字當頭，述職形成新常態。完善述職評議工作程序和內容，按照“堅持問題導向，真正把自己擺進去，寫成績不得超過總篇幅的三分之一”的工作要求，要求基層書記對述職報告反復修改。大部分基層書記對照修改了3-4稿，有的甚至推倒重來，都明顯感受到了壓力。區委強調，“增強責任意識，切實擔起責、履好職，將壓力層層傳導，責任層層壓實，‘雙責任制工作絕對不走過場”。在全區上下，“黨建是第一政績”的理念已深入人心。第二，常態長效，檢查踐行新機制。區委在審查述職報告的同時，由區四套班子領導帶隊，組建6個檢查組，開展現場檢查。鼓勵基層探索，對先進經驗給予肯定，比如，楓涇鎮探索的“入黨答辯”制度（已全區推廣）、山陽鎮開展的“民情溝通日”、金山工業區探索的“恒信現象”、“高樓經驗”（探索建立村務監督委員會）等。同時，聚焦基層黨建“六查六看”相關內容，也查出41個方面的問題。結合區委向市委黨建述職存在的問題，上下聯動，層層分解，項目化推進整改，并納入年度考核、巡察、問責內容，形成長效機制。第三，眾評眾議，評議引入新方式。“雙責任制”述職述得好不好，落實得實不實，必須經過民主評議來檢驗。一方面拓展評議范圍，評議現場邀請區紀委、組織部領導，區委檢查組全體成員，部分區紀委委員、區黨代表、基層黨務工作者及群眾代表等60余人參加評議。評議結果作為領導班子、領導干部年度考核、評先選優、選拔任用的重要依據。

（二）主要特點。黨建工作責任制應該是一個科學的工作機制，第一任務是黨的建設，根本要求是突出黨員主體地位，核心是強化責任落實，保障在于制度、監督和考評。金山區委通過抓“雙責任制”述職、檢查、評議工作，對基層的觸動和促進作用較為明顯。體現出以下三個特點：一是“書記抓、抓書記”，強化責任擔當。區委通過強化舉措，促使基層基礎工作得到重視，政績觀得到糾偏。述職本身只是一個手段，目的就是把基層黨委書記這支隊伍管好、用好，強化基層黨建工作“第一責任人”意識，履行“一崗雙責”，樹立“黨建是第一政績”意識。二是堅持問題導向，查找不足促整改。基層黨建工作，說到底就是做人的工作，是圍繞黨委中心工作、團結凝聚各方力量、合力實現工作目標的過程，是團結、鼓勁、加油的過程。能否做好黨建工作，一方面是認識問題，另一方面是方式方法問題。黨建述職就是一個發現問題、交流體會、推廣經驗的載體和平臺。三是“抓黨建、促發展”，提升黨建有效性。這個很關鍵，抓黨建是一個系統工作，是立足全局、圍繞大局來開展的，不能簡單的認為黨建重要，就事論事，搞內循環、“閉門黨建”。通過抓黨建、帶班子、強隊伍、穩作風、促發展，推進經濟社會各項工作有序開展。因此，這是一項綜合性、全局性、根本性的工作，最忌諱“為黨建而抓黨建”，這是加強基層服務型黨組織建設、提升基層黨建工作有效性的題中應有之義。

結合建立健全群教活動長效機制，在總結經驗的基礎上，金山區委制定并實施了黨員干部直接聯系服務群眾“共同行動”（共十六條）。“共同行動”以直接聯系為主要方式，尊重群眾主體地位，情感同系、信任同在、利益同享、治理同行，通過部門聯動、上下齊心、黨群互動，形成直接聯系服務群眾工作體系。

（一）區級層面，黨員干部“走下去”。除開展調查研究、落實基層聯系點、處級以上領導干部每年撰寫1-2篇有深度的調研報告、完善“兩代表一委員”工作機制、黨員向居住地黨組織報到以外，重點是健全完善兩項工作機制：一是基層掛職任職。堅持“三個面向”，積極探索“基層一線三煉法”，采取掛職鍛煉、任職歷煉和選派磨煉三種方式，搭建多元化、多渠道、多層次培養平臺，促進年輕干部在基層一線成長成才。二是結對共建。作為2005年開展的保持共產黨員先進性活動長效機制之一，全區“雙百結對”活動（“百個機關黨支部與百個村黨支部結對”）已開展十年，通過廣泛開展機關事業單位黨員干部“走鄉村、訪農戶、結親情”活動（簡稱“走·訪·結”），開展“民情六問”，落實“民事六幫”，在全區架起了黨群“連心橋”，形成了結對共建的長效常態化機制。

（二）街鎮層面，擴大群眾參與。除了健全公示、聽證咨詢、民意調查等制度，班子成員定期聯系村居外，重點開展了兩項工作：一是普遍開展談心談話。黨政領導班子成員、包括村居書記不定期開展干部群眾談心活動，每年至少開展2次，努力實現全覆蓋。“民情溝通日”已成為全區各村開展重要工作之前的必須動作（起源于東方村）。二是持續拓展黨內基層民主。深化鎮一級黨代會常任制工作，落實代表任期制、黨代會常任制、黨委會負責制“三合一”。其中，呂巷鎮自2000年1月開始試點工作以來，持續探索，在鎮黨員代表約見黨委委員、黨員代表質詢、黨員代表述職等方面持續探索，形成了鎮一級黨代會常任制的“呂巷模式”（已持續探索十五年）。全面實施“2055工程”，即要求每名鎮黨委委員聯系20名黨代表、每名黨代表聯系5名黨員、每名黨員聯系5名群眾，開展直接聯系服務黨員群眾工作。率先全面開展區黨代表述職評議活動，按照“由誰選舉、向誰負責、受誰監督”的原則，152名區黨代表到選舉單位黨組織進行工作述職，進一步增強代表意識、群眾意識和責任意識。

（三）村居層面，提升服務水平。主要體現在三個方面：一是探索加強“三支隊伍”建設。重視發揮村居黨小組長、村民小組長（樓組長）、婦女小組長“三支隊伍”在基層治理中的作用，總結推廣先進經驗，區委研究出臺指導性意見，形成常態化、長效化的工作機制。這一做法得到市委組織部、市社工委、市民政局的肯定和推廣。二是探索推廣“民警兼任村官”。從2009年起開展試點，選派符合條件的派出所社區民警兼任轄區內村居黨組織副書記或村居主任助理職務，融入社區黨建，創新社會管理，擴大區域黨建有效性。2012年在全區推廣，2013年，市委組織部、市公安局聯合發文，推廣金山區的經驗，并在全市推廣。三是全面推廣“村居干部下樓”。結合黨的群眾路線教育實踐活動，轉變干部作風，打通聯系服務群眾“最后一公里”，區委要求各基層黨組織結合實際，落實服務型基層黨組織創建工作。借鑒亭林鎮亭東村、朱涇鎮民主村工作經驗，在全區建立健全村（居）群眾工作服務室工作機制，將村居干部的辦公室安排在辦事大廳旁邊，提升“八位一體”（即集綜治、社保、老齡、社會救濟、就業等為一體）的綜合服務水平，做到“門好認、人好找、事好辦”，為群眾提供精準服務。務實有效的群眾工作法是“末梢暢通”的有效載體。通過推行“村居干部下樓”，涌現出一批行之有效的群眾工作法，其中影響比較大的有兩個：一是“兩個六點半”工作法。發源于金山區金山衛鎮塔港村，結合村民早上六點半喝早茶、晚上六點半跳廣場舞的習慣，鎮、村干部及時開展“六進茶館”（即圖書報刊進茶館、民情溝通進茶館、調解娘舅進茶館等）、廣場舞“八個一”活動（即一個場地、一個領舞臺、一名管理人員等），寓群眾工作于喜聞樂見、群眾集中的場所，搶占工作陣地，促進村民自治，這是新時期農村黨組織聯系服務群眾“末梢暢通”的成功案例，已在全區推廣。二是“六診工作法”。在群教活動中，朱涇鎮各級組織通過“接好門診、看好急診、及時出診、定時巡診、技術會診、迅速轉診”，在日常服務中主動梳理群眾需求，主動解決群眾難題，主動彌補工作疏漏，真正實現“干部下樓一小步，與群眾距離拉近一大步”、“干群面對面，作風轉變在眼前”的承諾，用心贏得群眾理解和支持，受到市委主要領導的肯定，并入選全國“群眾路線工作法100例”。

作者單位：中共金山區委黨校

■ 責任編輯：劉 捷