行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究

□文/張桂英

（石家莊市鹿泉賓館 河北·鹿泉）

近年來(lái)，隨著《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及配套指引的頒布和實(shí)施，企業(yè)管理制度日益健全，管理水平也得到顯著提升。我國(guó)政府在對(duì)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革和創(chuàng)新的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)劃公共服務(wù)職能，不斷深化行政事業(yè)單位體制改革。長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位作為社會(huì)公共服務(wù)提供的主體，其內(nèi)部控制工作不論是在制度建設(shè)、機(jī)制設(shè)計(jì)還是監(jiān)督管理方面，都存在著一定程度的滯后性。

十八大后，財(cái)政部于2012年11月29日全國(guó)印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起全國(guó)執(zhí)行，正式啟動(dòng)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的系統(tǒng)工程，目的就是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，以形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制和不易腐的保障機(jī)制。

一、明確行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的涵義

內(nèi)部控制是組織用以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和任務(wù)的計(jì)劃、方法與程序，并作為組織保護(hù)資產(chǎn)、預(yù)防和發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤、舞弊、浪費(fèi)、濫用權(quán)力和管理低效的重要方式。劉永澤（2013）認(rèn)為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指由單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，全體人員共同實(shí)施的，為實(shí)現(xiàn)單位控制目標(biāo)，通過(guò)制定一系列制度，實(shí)施相關(guān)措施和程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

二、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

1、監(jiān)督機(jī)制尚不健全。目前，行政事業(yè)單位主要監(jiān)督檢查的內(nèi)容都是財(cái)政資金的審批運(yùn)用，忽視了對(duì)內(nèi)部控制整體框架的建設(shè)。而對(duì)于內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)構(gòu)有些單位沒(méi)有，有些單位形同虛設(shè)或流于形式。

2、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)評(píng)估不足。風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與評(píng)估是一個(gè)復(fù)雜的科學(xué)考量過(guò)程，事業(yè)單位主要收受財(cái)政撥款，對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有較高的敏感性。這種現(xiàn)象在我國(guó)的事業(yè)單位中比較普遍，值得重視。

3、內(nèi)部控制建設(shè)的具體措施不合理。除了在思想觀念上的滯后之外，在具體管理措施上存在諸多問(wèn)題。首先，崗位設(shè)置不合理，不相容崗位相分離差強(qiáng)人意，我國(guó)的事業(yè)單位崗位大多試行編制的限制，一人多崗或崗位兼并的現(xiàn)象較常見(jiàn)。試想事業(yè)單位的決策人、經(jīng)辦人與審核人沒(méi)有分離制約將給貪污腐敗行為滋生提供了土壤。其次，預(yù)算控制比較薄弱，缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木幹瞥绦蚝蛯徟掷m(xù)。另外，有些事業(yè)單位對(duì)于財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度做的不到位，沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的資產(chǎn)檔案建設(shè)與管理，也沒(méi)有按時(shí)進(jìn)行資產(chǎn)檢查，很容易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

4、內(nèi)部控制環(huán)境有待改善。事業(yè)單位是我國(guó)特有的一種機(jī)構(gòu)形式，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)分配方面不同于一般企業(yè)。一般以領(lǐng)導(dǎo)的意志為主，基層管理人員參與重大決策和管理的機(jī)會(huì)較少。而很多事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，認(rèn)為對(duì)于事業(yè)單位的管理只要依據(jù)行政手段就可以，這種陳舊和有失偏頗的思想觀念也是對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的一大阻礙；其次，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)很多時(shí)候設(shè)置在財(cái)務(wù)部門(mén)，很難發(fā)揮對(duì)本級(jí)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督作用。

三、明確行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的范圍

1、主體。即“由誰(shuí)控制”的問(wèn)題。內(nèi)部控制的主體是企業(yè)內(nèi)部人員，具有全員性特征。內(nèi)部控制的主體與客體的劃分是相對(duì)的。從人員控制的角度看，企業(yè)中每一個(gè)人員既是內(nèi)部控制的主體，同時(shí)又可能是內(nèi)部控制的客體。正是從這種意義上看，內(nèi)部控制是一種制衡機(jī)制。

2、客體。即“控制什么”的問(wèn)題。內(nèi)部控制客體應(yīng)該界定為包括法律法規(guī)、公共權(quán)力、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則的一系列內(nèi)容。內(nèi)部控制包括資金安全控制、資產(chǎn)安全控制、信息可靠性控制，也包括投融資控制、采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、銷(xiāo)售業(yè)務(wù)控制、生產(chǎn)業(yè)務(wù)控制、人員控制等。從我國(guó)行政事業(yè)單位現(xiàn)狀來(lái)考慮，內(nèi)部控制建設(shè)必須充分考慮可操作性，因此內(nèi)部控制客體范圍應(yīng)定位于對(duì)單位收支及其相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，主要包括預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、工程建設(shè)管理與合同管理等。

四、明確行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)

內(nèi)部控制的目標(biāo)即控制主體通過(guò)針對(duì)客體的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、建設(shè)和實(shí)施所要達(dá)到的效果。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制目標(biāo)為合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，提高公共服務(wù)的效率和效果，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。具體可細(xì)分為以下五個(gè)目標(biāo)：（1）保證財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)可靠，防止錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生；（2）保證資產(chǎn)安全完整；（3）改善經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)營(yíng)效率和效果；（4）遵守國(guó)家法律法規(guī)、行業(yè)監(jiān)管規(guī)章和企業(yè)內(nèi)部管理制度；（5）促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。

五、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)主要特點(diǎn)

首先，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制以有效防范舞弊和預(yù)防腐敗的目標(biāo)替代了發(fā)展戰(zhàn)略。王光遠(yuǎn)（2009）認(rèn)為內(nèi)部控制是保護(hù)資產(chǎn)安全、防范舞弊的第一道防線。對(duì)于掌握了大量社會(huì)公共資源和公共資金的行政事業(yè)單位而言，內(nèi)部控制更應(yīng)該關(guān)注受托責(zé)任的履行情況，而不能片面追求業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃的政績(jī)考核，內(nèi)部控制目標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)充分意識(shí)到防范舞弊和預(yù)防腐敗的重要意義，將廉政建設(shè)提升到新的高度，充分運(yùn)用內(nèi)部控制的制衡原理，發(fā)揮流程控制作用，建立由事先防治和事后懲治構(gòu)成的反腐倡廉機(jī)制。

其次，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制更加關(guān)注公共服務(wù)的效率和效果而不是經(jīng)營(yíng)方面。行政事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)目標(biāo)不同于企業(yè)僅關(guān)注盈利水平，更重要的是保證公共服務(wù)的效率和效果，其業(yè)務(wù)活動(dòng)主要以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為目的而不是經(jīng)營(yíng)效益最大化。

六、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制對(duì)策建議

1、增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，營(yíng)造適宜的內(nèi)部控制環(huán)境。首先，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和管理層人員要認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，制定完善的內(nèi)部控制制度。其次，內(nèi)控的重點(diǎn)要從傳統(tǒng)的財(cái)政資金管理向單位整體活動(dòng)層面傾斜。

2、建立健全事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是內(nèi)部控制重要的組成部分，要從制度建設(shè)、人員安排方面建立規(guī)范化的流程，同時(shí)強(qiáng)化財(cái)務(wù)預(yù)算和計(jì)劃的制定執(zhí)行，加強(qiáng)單位資金資產(chǎn)管理。還應(yīng)提高單位財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)技能素質(zhì)和職業(yè)道德水平，以應(yīng)對(duì)不斷的發(fā)展變革。

3、加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)職能的作用。首先，建立嚴(yán)格的內(nèi)部審計(jì)制度，由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)對(duì)內(nèi)部控制的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性與權(quán)威性；其次，要開(kāi)展定期與不定期的內(nèi)部審計(jì)，增加突擊審計(jì)的不可預(yù)測(cè)性，防止徇私舞弊、瀆職貪污等行為的發(fā)生。

［1］劉永澤，唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個(gè)問(wèn)題［J］.會(huì)計(jì)研究，2013.1.

［2］田祥宇，王鵬，唐大鵬.我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度特征研究［J］.2013.9.

［3］全惠玲.關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的研究［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2015.2.

［4］周夢(mèng)如.我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制探析［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2015.2.