依法治國背景下檔案法治之管見

范桂紅

1??問題的提出

黨的十八屆四中全會(huì)提出：全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。作為依法行政的重要內(nèi)容和具體體現(xiàn)，檔案法治與依法治國有著密切的聯(lián)系。依法治國對(duì)檔案法治不僅具有重要現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)還對(duì)檔案法治提出了新的更高要求。然而，目前我國檔案學(xué)界對(duì)檔案法治的關(guān)注度還不夠，對(duì)檔案法治的認(rèn)識(shí)還不是很到位。以發(fā)表論文為例，在中國知網(wǎng)期刊文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫中，從1979年到2014年12月底，以“檔案法治”為主題檢得73篇，其中，以“檔案法治”為篇名，只檢得18篇。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，應(yīng)加大對(duì)檔案法治的研究力度，加強(qiáng)檔案法治建設(shè)，為此，筆者談一點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)。

2??檔案法治在立法與執(zhí)法上的誤區(qū)

2.1??立法理念上的偏差，造成檔案立法的國家為上和權(quán)力為上。立法理念是蘊(yùn)涵于立法這一環(huán)節(jié)的內(nèi)在精神和最高原理，它體現(xiàn)了立法者的一種價(jià)值取向，是立法者期望通過制定完善的法律治理國家和管理社會(huì)生活的一種最高思想境界。由于時(shí)代的局限性，我國檔案立法理念的偏差主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先是以國家為中心，重國家公權(quán)力，輕個(gè)人私權(quán)利。比如《檔案法》第十六條規(guī)定：“集體所有制所有的和個(gè)人所有的檔案，……嚴(yán)禁倒賣牟利，嚴(yán)禁私自賣給外國人。”此規(guī)定既不符合我國《民法通則》規(guī)定的“公民、法人合法的民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”基本原則，也有悖于我國《物權(quán)法》第三十九條規(guī)定的“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。它賦予了國家檔案行政管理部門不應(yīng)有的、超越《民法通則》和《物權(quán)法》之上的權(quán)力，漠視了個(gè)人的合法權(quán)利，割裂了法治的統(tǒng)一性與完整性。其次是以權(quán)力為中心，重管理者的權(quán)力，輕利用者的權(quán)利。如在使用檔案方面，對(duì)于利用者的利用權(quán)利《檔案法》第十九條規(guī)定：“……一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開放……檔案館應(yīng)當(dāng)為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡(jiǎn)化手續(xù)，提供方便。中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案。”此規(guī)定把使用檔案的一個(gè)行為，割裂成利用和公布兩個(gè)部分，并把利用和公布權(quán)力全部賦予了檔案管理者。即使是已開放的檔案，利用者利用已開放的檔案還需要證明，而檔案管理部門在如何為檔案的利用創(chuàng)造條件方面，法律卻沒有具體的操作程序規(guī)定。

2.2??工作定位不準(zhǔn)，導(dǎo)致檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查的錯(cuò)位和越位。首先，檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查內(nèi)容本末倒置。目前，一些檔案行政管理部門的檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查仍偏重于案卷質(zhì)量的內(nèi)容檢查，而對(duì)《檔案法》明確規(guī)定的檔案違法行為不作重點(diǎn)檢查，對(duì)借檔不還、歸檔不全、歸檔不及時(shí)和檔案損壞情況缺乏執(zhí)法力度，沒有依法追究其法律責(zé)任。尤其是，在檔案執(zhí)法實(shí)踐中突破《檔案法》所調(diào)整的法律關(guān)系范圍，增加了檔案執(zhí)法的內(nèi)容，把檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查與檔案業(yè)務(wù)工作的達(dá)標(biāo)升級(jí)掛鉤，檔案執(zhí)法儼然成為推動(dòng)具體檔案業(yè)務(wù)工作高標(biāo)準(zhǔn)的工具。其次，檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查的主體或方式不合法。目前，由于檔案管理存在著一定程度的法律法規(guī)不健全不完善，造成了檔案執(zhí)法操作實(shí)務(wù)中的障礙和困難，直接影響了檔案執(zhí)法工作的開展。為解決這些問題，有的檔案行政管理部門采取超出法律規(guī)定的形式與內(nèi)容創(chuàng)新，比如聘用義務(wù)執(zhí)法員制、協(xié)助執(zhí)法制和執(zhí)法工作督辦制等，這名為“創(chuàng)新”執(zhí)法，實(shí)為法外執(zhí)法，違反了“法無授權(quán)不可為”的行政執(zhí)法原則，是檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查之大忌。

2.3??視《檔案法》為武器，是法律工具主義的表現(xiàn)。檔案法治在檔案執(zhí)法中的弊端主要表現(xiàn)為視《檔案法》為權(quán)力工具，這是法律工具主義的典型表現(xiàn)。1987年王慶成提出：“《檔案法》作為法律是檔案工作者手中的一種武器。”這是把《檔案法》當(dāng)作“武器”認(rèn)識(shí)的最早論文，之后“以《檔案法》為武器”成為檔案工作者使用頻率很高的一個(gè)詞組，經(jīng)常見于檔案雜志，一直延續(xù)至今。我們說“以《檔案法》為武器”的提法不妥，因?yàn)橐粍t把《檔案法》當(dāng)作“武器”來使用，擺錯(cuò)了檔案行政管理部門與檔案行政管理相對(duì)人的關(guān)系，有把檔案行政管理相對(duì)人當(dāng)作“敵人”來對(duì)付之嫌。二則“武器”一般是針對(duì)別人，而不用來針對(duì)自己，把《檔案法》當(dāng)作“武器”來使用，是將檔案行政管理者自己置超然于《檔案法》約束之外。比如檔案執(zhí)法檢查，從1988年的檢查對(duì)象廣泛全面，到后來的檢查范圍縮小，縮小為只檢查各級(jí)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位，而國家綜合檔案館和檔案行政管理部門卻退出被檢查的范圍，不再是檔案執(zhí)法的對(duì)象。結(jié)果，檔案執(zhí)法成了“手電筒”，只照別人不照自己，有悖于落實(shí)《檔案法》之初衷。

3??加強(qiáng)檔案法治，建設(shè)檔案強(qiáng)國

檔案法治是指在實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治國家的過程中，一切檔案事務(wù)以完善的法律為尺度和準(zhǔn)繩，以符合憲法中的法治原則為原則，形成檔案事務(wù)依法而治的社會(huì)狀態(tài)。加強(qiáng)檔案法治，建設(shè)檔案強(qiáng)國應(yīng)落實(shí)在三個(gè)方面。

3.1??修改完善《檔案法》，恪守以民為本立法為民的理念。十八屆四中全會(huì)提出：堅(jiān)持立法先行，提高立法質(zhì)量是關(guān)鍵，恪守以民為本立法為民理念，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性。而現(xiàn)行《檔案法》頒布于1987年，至今已有將近30年的時(shí)間，盡管1996年進(jìn)行過一些局部的修改，但其立法原則和立法理念的時(shí)代局限性明顯，一些規(guī)定已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，也不利于檔案法治化進(jìn)程，應(yīng)盡快修改完善。首先，立法思想從管理理念向治理理念轉(zhuǎn)變，從重管理向重服務(wù)轉(zhuǎn)變。作為一部面向整個(gè)社會(huì)的檔案法律規(guī)范的《檔案法》，定位應(yīng)避免其成為一部檔案館保護(hù)法，或者成為檔案系統(tǒng)的業(yè)務(wù)法。要堅(jiān)持科學(xué)立法民主立法原則，通過多種途徑保障人民參與立法活動(dòng)，廣泛征求社會(huì)公眾的意見，避免部門化利益傾向。其次，遵循公正、對(duì)等和利益均衡原則，調(diào)整各主體間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。一是行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)對(duì)等。在規(guī)定社會(huì)公眾具有保護(hù)檔案義務(wù)的同時(shí)，在規(guī)定非國有檔案所有者妥善保管、嚴(yán)禁倒賣、接受代管和接受征購收購義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)規(guī)定其合法權(quán)利的保障。二是檔案行政管理部門的權(quán)力責(zé)任對(duì)等。在規(guī)定檔案行政管理部門的“監(jiān)督和指導(dǎo)”權(quán)力的同時(shí)，還要規(guī)定其履職過程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在規(guī)定其公布國有檔案的時(shí)間期限、公布范圍和公布程序的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定其不作為的責(zé)任。

3.2??檔案法治，確保檔案行政執(zhí)法在依法行政軌道上運(yùn)行。檔案法治是依法行政的重要內(nèi)容，檔案行政執(zhí)法是檔案法治的具體體現(xiàn)。具體到檔案行政執(zhí)法檢查，要使檔案行政執(zhí)法檢查和整改規(guī)范化、制度化，使依法行政與檔案法治有機(jī)結(jié)合、相得益彰，樹立現(xiàn)代法治理念，提高檔案法治重要性的認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格依法管理檔案事業(yè)。首先，檔案行政管理部門要以憲法法律至上的理念，把傳統(tǒng)的人治管理觀念和管理手段轉(zhuǎn)變到法治思維和法治方式上，正確處理權(quán)力和責(zé)任、權(quán)力和利益的關(guān)系，在履行檔案行政管理職責(zé)中切實(shí)做到既不失職又不越權(quán)，以檔案法治建設(shè)促進(jìn)依法行政的實(shí)施。其次，按照國家檔案局推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，檔案行政執(zhí)法必須按照憲法法律規(guī)定，尤其是以檔案法律制度規(guī)定的權(quán)限范圍、行使程序和行為對(duì)象嚴(yán)格執(zhí)法。檔案系統(tǒng)應(yīng)通過健全和落實(shí)檔案行政執(zhí)法責(zé)任制，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法水平，增強(qiáng)依法行政工作力度，保障各級(jí)檔案行政管理部門依法規(guī)范行政執(zhí)法，保障各項(xiàng)檔案法律的正確貫徹實(shí)施，從而保障檔案行政執(zhí)法在依法行政軌道上運(yùn)行。

3.3??檔案法治，為檔案強(qiáng)國奠定基礎(chǔ)提供保障。建設(shè)檔案強(qiáng)國是一項(xiàng)“前無古人”的偉大事業(yè)，是一項(xiàng)規(guī)模龐大的系統(tǒng)工程。“檔案強(qiáng)國”不僅是檔案本身的總量豐富、檔案事業(yè)體系完備、檔案管理水平高并且檔案開發(fā)利用技術(shù)先進(jìn)，更重要的是檔案法治，檔案法治是檔案強(qiáng)國建設(shè)的第一要義，是檔案強(qiáng)國的基礎(chǔ)和保障。檔案法治是一個(gè)國家檔案事業(yè)發(fā)展水平的一面鏡子，也是一個(gè)國家檔案事業(yè)興衰成敗的關(guān)鍵。首先，檔案法治對(duì)于檔案事業(yè)長足發(fā)展的今天是功不可沒的。新中國成立60多年來，我國檔案事業(yè)經(jīng)歷了從無到有、從小到大、從弱到強(qiáng)，其中的每一步都離不開法律的保障，特別是檔案發(fā)展史上的第一部《檔案法》1987年的頒布實(shí)施，為檔案工作開展提供了法律支撐，使檔案工作有章可循，有法可依，使制度化和規(guī)范化檔案工作成為常態(tài)。其次，檔案法治對(duì)于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)檔案強(qiáng)國目標(biāo)的明天是不可替代的。改革開放30多年來，在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展中法治是一面高揚(yáng)的旗幟，而檔案法治一直都處于國家法治進(jìn)程之中。作為建設(shè)檔案強(qiáng)國的重要環(huán)節(jié)，無論是建立“大檔案”機(jī)制，整合多方資源，還是鼓勵(lì)設(shè)立私人檔案館，拓展檔案館結(jié)構(gòu)體系，法治尤為重要。西方主要發(fā)達(dá)國家，無一例外都是重視檔案的檔案強(qiáng)國或檔案大國，也無一例外都是法治國家。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，檔案事業(yè)作為社會(huì)文化事業(yè)的一個(gè)重要組成部分，法治化是其必然趨勢(shì)。“法治興則國興，法治強(qiáng)則國強(qiáng)”，檔案強(qiáng)國也是如此。

（作者單位：鄭州市委黨校政法教研部??來稿日期：2015-04-18）