淺談公務員薪酬制度改革現狀及存在的問題

范水清等

中國石油大學（華東）經濟管理學院

張 瑋 中國石油大學（華東）克拉瑪依市烏爾禾區財政局

楊子慧 王光磊 劉怡慧 中國石油大學（華東）國家統計局克拉瑪依調查隊

摘 要：公務員薪酬制度改革方面的，特別是改革中有關公平與效率方面的研究，備受廣大公務員隊伍和相關部門的高度重視，通過對公務員薪酬制度進行改革，設置科學而又合理的公務員薪酬制度，既可以確保公務員及其家庭成員的生活水平，也對進一步調動公務員工作效率，發揮工作主動性和積極性等方面具有明顯激勵作用，本文對當前公務員薪酬制度改革現狀及存在問題的探討，對于促進公務員薪酬制度改革具有一定的現實意義和理論意義。

關鍵詞：薪酬；公務員；改革

公務員薪酬制度是公務員制度體系中最為敏感的一個環節，也是實施公務員管理過程中一個無法回避的現實問題。設置科學合理的公務員薪酬制度，是保障公務員生活，激勵公務員努力工作，提高政府執政能力的充分條件。但是，在經濟新形勢新常態下，公務員薪酬制度中表現出來的工資水平低、公務員滿意度差、工資結構設置不合理、工資與工作績效相脫節等問題，需要迫切加以解決。

一、公務員薪酬制度改革現狀

（一）工資制度的發展時期

自新民民主義時期起，我們公職人員的薪酬制度逐漸形成，發展過程中經歷了供給制、職務等級工資制、結構工資制及現行的職務級別工資制等系列階段，在我國在新民主主義困難時期，實行戰時共產主義的供給制，也就是供給伙食、服裝、津貼三部分的必需品，為了調節和補充生活溫飽問題，這時的福利制度基本上是典型的救濟式福利，到建國后的1956年3月，逐步發展成為供給制和工資制并存、供給制為主時期。

（二）工資制度的三次改革

新中國成立后，我國的公務員薪酬制度分別在1956年、1985年、1993年進行了改革，特別是1956年，國家對公職人員工資制度進行了較大的改革，實行直接統一按等級規定工資標準的制度。但此時的福利制度也只能稱作補救式福利，這種福利的本質是對低資的必要的補充之一。在當時的社會發展條件和形勢下，福利對于國家機關和事業單位職工而言，只是生存的必要條件。

1985年7月后，國務院在全國實行以職務為主要內容的結構工資制，把工作人員的工資待遇同本人實際擔任的職務、責任和成績結合起來的薪酬制度改革，這是新中國后第二次變化較大的工資制度改革。

最近的兩次較大的薪酬制度改革分別發生于1993年和2005年，國家分別頒布實行了《國家公務員暫行條例》和《國家公務員法》，進而對我國公務員薪酬制度的主體框架作用進行了進一步明確。

（三）福利制度的出現

在結構工資制度模式下，公務員不僅能通過所在的國家機關獲得工資性收入，而且通過就業獲得諸如住房、教育、生活福利及享受集體福利設施等較全面的福利待遇，與就業或收入相關的福利制度客觀上起到了改善并提高公務員生活質量的作用，而不再僅僅是維持社會救助水平的最低福利待遇。

（四）新的工資制度的建立

鑒于1956年、1985年及1993薪酬制度改革的經驗和實踐成果，結合建立社會主義市場經濟體制的要求，建立了新的工資制度和運行機制。在此次改革中把一部分福利性補貼逐步納入工資，調整了工資收入結構，使公務員收入工資化、貨幣化，增加了透明度。但由于國家機關的福利實質上由中央相關部門一手負責，所以公務員理所應當地將其享受到的各種福利看成是國家賦予的權益而非對職工的激勵，并最終造成這種福利制度不僅未能有效地刺激公務員的工作積極性，反而構成了滋生惰性和盲目攀比的重要條件。

（五）現行公務員薪酬制度的產生

現行的公務員薪酬管理制度是根據《國家公務員暫行條例》（1993年頒布）實行，根據該制度，公務員個人薪酬結構由工資、獎金、津貼與福利構成。該制度雖然統一規范了公務員薪酬結構，但并沒有建立統一支付制度。

總體而言，從1985年到2006年，國家曾對機關工作人員工資制度進行過3次大的改革，不同職級公務員之間的工資差距，由1985年的10.2倍縮小到目前的6.6倍。1985年我國進行了第一次工資制度改革。由以級別定工資的職務等級工資制轉到以職務工資為主要內容的結構工資制。結構工資分為基礎工資、職務工資、工齡工資和獎勵工資四個部分。改革后的高低工資差別為10.2倍（不包括工齡工資和獎勵工資）。

目前，薪酬差距越來越大、薪酬滿意度低、工資待遇低等問題逐步成為影響公務員從業人員隊伍穩定重要甚至首要因素，筆者根據對工作所在地近2000多名國家機關公務員的調查，結果顯示工資待遇低、工作強度大和人際關系復雜是公務員面臨的三大挑戰，其中工資待遇低是最大挑戰。

二、目前公務員薪酬制度存在的問題

（一）公務員職位分類上沒有體現專業化特點

我國公務員的薪酬制度是按照職位分類制度實行的職等工資制。它沿襲了傳統干部管理框架的分類方法，過分簡單化地分為領導職務與非領導職務兩大類，僅僅是在以行政級別區分為主體的分類模式基礎上，解決職務與級別對應關系和與工資相聯系的問題，而忽略了公共管理部門中行政管理中復雜性與不同領域、不同行業的專業性特點，因此目前我國公務員的職位分類并不科學，難以適應現代社會經濟發展的需要。

（二）公務員工資總體水平偏低，不能體現公平原則

我國長期實行的是低工資制度，平均主義色彩較濃，造成一定程度公務員隊伍不穩定和難以吸引高素質人才進入公務員隊伍中。從同等職務相比，企業干部工資要比國家干部高20～40%。從內部公平性看，由于受傳統的職務等級工資制影響，既不考察工作價值與貢獻以及專業人員資本收益，也不考慮公務員的社會身份與地位，因而造成內部不同職務、不同級別的公務員工資水平差距較小，平均主義盛行。

（三）公務員薪酬制度的激勵作用不明顯

公務員薪酬激勵功能的發揮取決于良好的增資機制，但是，我國公務員的增資機制具有很強的隨意性和非制度化的缺點。一是凡同等級別的公務員不論政績、工齡等因素，均可獲得同等加薪，這種實際上的“平均主義”大大弱化了加薪的內部激勵作用。二是現行工資標準中基礎工資太低，職務工資、級別工資之間的級差也太小，缺乏激勵性，對高能力者的報酬不足，而對低能力者的報酬過高。