人口老齡化對中國養(yǎng)老保障制度的影響

陳麗華

（中共沈陽市委黨校，遼寧 沈陽 110036）

一、概念界定及中國人口老齡化現(xiàn)狀

（一）人口老齡化的界定

聯(lián)合國對人口老齡化的定義為：“當(dāng)老年人在人口中的比例增大時，我們稱之為人口老齡化”[1]。還有另一重定義，即“一個人口總體中的中老年人口所占比例（或份額）不斷增加，抑或青少年人口所占比例不斷遞減這樣一種漸進(jìn)過程”[2]。綜上所述，人口老齡化，其實就是指一個社會中老年人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嗌仙⑶胰丝谀挲g結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老化趨勢的一種社會發(fā)展過程。人口老齡化是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科技水平進(jìn)步的必然過程，反映的則是從農(nóng)耕社會到工業(yè)社會人類對于自身的生產(chǎn)能力由不足到過剩的過程。這個階段的老齡化是一種自發(fā)式轉(zhuǎn)變?yōu)樽钥厥降倪^渡，但這并不是說老齡化將長期存在于整個社會，人類的自身發(fā)展可以將人口結(jié)構(gòu)水平調(diào)回平衡狀態(tài)。因此，從人類歷史發(fā)展的長河來考察，人口老齡化仍然是階段性的。

（二）人口老齡化現(xiàn)狀

我國人口的出生率從 1990年的 21.06%下降到2011年的11.93%，呈下降趨勢，死亡率則由1990年的 6.67%上升到 2011年的 7.14%， 呈上升趨勢，自然增長率也呈現(xiàn)出下降的趨勢。這是由于受計劃生育政策的影響。而我國65歲以上老年人口比例由 1990年的 5.6%上升到 2011年的 9.1%，老年人口扶養(yǎng)比由1990年的8.4%上升到2011年的 12.3%。

二、中國養(yǎng)老保險制度及存在的問題

（一）養(yǎng)老保險制度

1.傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度。在1958-1966年間，我國將工人和職員的退休制度進(jìn)行統(tǒng)一，并且救濟(jì)也被納入退休人員范疇，同時制定軍官退休制度，并開始著手實行集體退休統(tǒng)籌，這不僅形成了一種按照所有制劃分格局的退休制度，也完善和發(fā)展了養(yǎng)老保險制度。[3]原有的養(yǎng)老保險制度規(guī)定機(jī)關(guān)及事業(yè)單位個人無需繳納養(yǎng)老保險費用，其退休金完全由財政負(fù)責(zé)，企業(yè)職工養(yǎng)老保險水平則取決于所在企業(yè)的經(jīng)營狀況，養(yǎng)老保險金這一項會在企業(yè)的營業(yè)之外單列一項支出。這有利于解除勞動者養(yǎng)老的后顧之憂同時兼顧公平正義。但是這種機(jī)制卻也有著自身的不足，傳統(tǒng)退休養(yǎng)老制度采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付的財務(wù)制度，既不是基金制，也沒有任何積累，雖運行簡便，但無法應(yīng)對人口老齡化沖擊；它還是一種非社會化的、單一層次的制度安排。各個單位僅對本單位的員工負(fù)責(zé)，勞動者的流動性極差，退休人員只有一個渠道可以獲得養(yǎng)老金，致使他們老年生活完全依賴于這一制度保障。

表1 人口基本情況

2.統(tǒng)賬結(jié)合型養(yǎng)老保險制度。當(dāng)前，國際上普遍采取現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險模式，基金制養(yǎng)老保險制度也在一些國家開始出現(xiàn)，中國正在積極的尋求改變傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度，試圖通過社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式來應(yīng)對人口老齡化。[4]它不同于以往的現(xiàn)收現(xiàn)付制，也并非完全基金積累制，而是部分現(xiàn)收現(xiàn)付和部分完全積累的組合。在此模式下，企業(yè)和員工共同承擔(dān)養(yǎng)老保險繳費義務(wù)，雙方按一定比例繳納，繳納的費用分別計入統(tǒng)籌基金賬戶和個人賬戶，兩個賬戶的積累額是職工退休待遇的保障。

圖1 2011年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金來源情況

圖2 養(yǎng)老金體系

（二）存在的問題

1.基金籌措渠道單一?；鸹I集渠道單一成為了主要的弊端之一。按照制度設(shè)計，社?；鸬幕I資渠道主要有四部分：一是用人單位繳費，二是職工個人繳費，三是政府財政補貼，四是社會保險基金投資收益。但就實際情況而言，主要依靠的還是用人單位和職工繳費。從圖1中可以看出，單位繳費和職工個人繳費的比例占到了總收入的83.16%。

2.養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)制不健全。如果養(yǎng)老金體系是一座金字塔的話，那么個人養(yǎng)老儲蓄、補充養(yǎng)老基金、公共養(yǎng)老基金則分別是金字塔的塔尖、中部和底部。（見圖2）在我國，現(xiàn)收現(xiàn)付和個人賬戶相結(jié)合的部分積累制是目前采取的基本養(yǎng)老保險制度，應(yīng)對人口老齡化，我們需要通過對個人賬戶進(jìn)行投資管理，運用市場化手段來不斷完善我國的養(yǎng)老體系。

但是，其中也存在很多的不足之處。首先，我國養(yǎng)老基金的投資運營尚屬試驗階段，各方面的保障措施還沒有配套齊全。其次，法律上對于養(yǎng)老基金運營管理的約束并不強(qiáng)，缺乏立法層面上的監(jiān)管。另外，監(jiān)督機(jī)制不健全，社會保險關(guān)系難轉(zhuǎn)移等問題也是基金管理存在的主要缺陷。[5]

3.養(yǎng)老金給付存在漏洞。養(yǎng)老金給付方面存在的問題主要有以下幾個方面：一是從整體的監(jiān)管上來說，目前還是存在著給付監(jiān)管不力的現(xiàn)象。管理的效率低下，導(dǎo)致了養(yǎng)老金發(fā)放的拖延。二是信息滯后。主要是指存在用死者的身份冒領(lǐng)養(yǎng)老金的現(xiàn)象，還有一方面就是有些內(nèi)部人使用特別手段進(jìn)行的騙領(lǐng)現(xiàn)象。三是養(yǎng)老金收支不平衡。老年人口增多，創(chuàng)造財富的人群減少，意味著繳費人數(shù)的降低，給付數(shù)額的增加，造成收支不平衡。

4.養(yǎng)老保險水平較低。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計：截至2014年末，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)為8.4222億人。[6]由人社部數(shù)據(jù)可以了解到，“2012年我國城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老水平約為 2.06萬元，新農(nóng)保為859.15元，二者整整相差近24倍”。[7]與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險水平相比，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金水平無論是絕對值還是相對值都是偏低的。另一方面，從繳費水平上看，2012年人均繳費水平為169元，與2012年“城職?！钡娜司U費0.72萬元相比只是后者的零頭。這樣的繳費水平與保障水平，既無法承擔(dān)養(yǎng)老風(fēng)險，對生活在底層的人民來說更是一種負(fù)擔(dān)。

三、養(yǎng)老保險制度存在問題的原因

（一）社會保險基金投資模式太過局限

根據(jù)我國財政部的規(guī)定，“地方社?；鸾Y(jié)余可轉(zhuǎn)存定期存款和購買國家債券，地方財政部門不得動用基金結(jié)余進(jìn)行任何其他形式的投資項目”。由此可以看出，目前我國對于社?；鸬墓芾磉€是以保障安全穩(wěn)定為最主要出發(fā)點。社?；疝D(zhuǎn)定期存款確實可以得到最穩(wěn)定的收益，但是，近幾年來，銀行存款利率不斷下跌，更有通貨膨脹情況的發(fā)生。自進(jìn)入2014年以來，人民幣一直處于貶值狀態(tài)，存入銀行的社?；痣y以實現(xiàn)保值，更不要提增值了。

（二）繳費率過高

國務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定，用人單位繳納20%養(yǎng)老保險費，但有些地區(qū)甚至達(dá)到了30%。尤其是在以前機(jī)關(guān)和事業(yè)單位還沒有并入社會養(yǎng)老保險繳費系統(tǒng)，社會上的征繳主要是依靠企業(yè)和個人來繳納。過高的繳費率使得那些中小型企業(yè)主不堪重負(fù)，雖然它們也想為員工繳納養(yǎng)老保險費，但苦于公司經(jīng)營狀況有限，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，無法滿足全員的繳費需求，才會出現(xiàn)一系列的偷繳或不繳情況的發(fā)生。

（三）制度不夠完善

現(xiàn)行養(yǎng)老保險體制“雙二元結(jié)構(gòu)”是問題的根源所在。所謂“雙二元結(jié)構(gòu)”，一是指由于我國長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致的城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間二元的養(yǎng)老保險體制；二是指自1978年以來在城鎮(zhèn)工作的干部和職工也形成了城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元養(yǎng)老保險體制。這種“雙二元結(jié)構(gòu)”的弊端是多方面的，城鄉(xiāng)割裂以及城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致養(yǎng)老保險的多頭混亂的格局。[8]

四、人口老齡化背景下養(yǎng)老保險制度改革的原則與建議

（一）改革的基本原則

1.公平與效率相結(jié)合原則。應(yīng)當(dāng)建立涵蓋所有群體的養(yǎng)老金機(jī)制，合理調(diào)節(jié)各方面利益關(guān)系，促進(jìn)社會和諧。在充分發(fā)揮社會統(tǒng)籌互濟(jì)，社會分擔(dān)風(fēng)險的同時要加強(qiáng)對權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的重視，將繳費型的養(yǎng)老保險制度作為保障老年人晚年生活的核心制度，在保障人民能夠安享晚年的同時能夠避免養(yǎng)老保險水平的剛性發(fā)展，保證養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展。

2.在基本制度上不斷完善原則。通過借鑒國外各種案例可以知道，養(yǎng)老保險并沒有可以固定不變的“最優(yōu)模式”，最優(yōu)的養(yǎng)老保險制度應(yīng)是適應(yīng)本國國情能隨時作出調(diào)整的制度。在保證基本制度大方向正確不變的前提下，借鑒國外成功經(jīng)驗，立足本國國情，是深化改革和養(yǎng)老保險能夠可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

3.統(tǒng)一規(guī)范的原則。我國的各項改革措施一般都是在地方試點，然后總結(jié)經(jīng)驗后再在全國推廣，養(yǎng)老保險改革也不例外。這就使其帶有鮮明的地方特色，不同地區(qū)政策標(biāo)準(zhǔn)，管理方法各不相同，往往出現(xiàn)諸多矛盾與問題。要想進(jìn)一步深化養(yǎng)老保險制度改革，就必須統(tǒng)一基本政策、同級基金管理基本取向不變，規(guī)范養(yǎng)老保險的經(jīng)辦流程，建立全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的社保信息系統(tǒng)，在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的管理規(guī)范與原則。[9]

4.統(tǒng)籌兼顧的原則。正確處理好城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同群體之間的利益關(guān)系是改革成敗的關(guān)鍵，要超越“單兵突進(jìn)”的思維，加強(qiáng)養(yǎng)老保險的頂層設(shè)計，綜合推進(jìn)多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)，明確責(zé)任，同步提高養(yǎng)老保險的經(jīng)辦服務(wù)水平和法制水平，統(tǒng)籌當(dāng)前和長遠(yuǎn)，增強(qiáng)改革前瞻性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

（二）養(yǎng)老保險制度改革的建議

對于養(yǎng)老保險制度改革，應(yīng)該從我國的實際情況出發(fā)，借鑒其他國家的成功經(jīng)驗和做法，推出適合我國國情的，具有鮮明中國特色的養(yǎng)老社會保障體系、養(yǎng)老社會保險體制及其機(jī)制框架結(jié)構(gòu)。

如圖3，社會養(yǎng)老保障體系框架，自上而下可分為三個層次：由養(yǎng)老社會保險、養(yǎng)老社會福利、養(yǎng)老社會救助組成第一層次，主體是起主導(dǎo)作用的養(yǎng)老社會保險；養(yǎng)老社會福利和養(yǎng)老社會救助作為養(yǎng)老社會保險的適度補充，但這種補充又是極其重要的，特別是對于一些高齡、病、殘等更困難的老年群體；家庭戶養(yǎng)老、聚居類養(yǎng)老和流動類養(yǎng)老組成了第二層次，以家庭戶養(yǎng)老為主體。第三層次是第二層次的具體形式，老年戶型、父母子女戶型、老年復(fù)合戶型是家庭戶養(yǎng)老的具體形式，目前是我國家庭養(yǎng)老的主體。但是隨著我國社會的進(jìn)一步發(fā)展，受長期計劃生育政策的影響以及人們養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變，未來聚居類養(yǎng)老和流動類養(yǎng)老將會不斷的增長。[10]

1.實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，既不利于跨地區(qū)轉(zhuǎn)移流動，也不利于富裕地區(qū)與貧困地區(qū)的平衡。要建立全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一的養(yǎng)老制度和統(tǒng)籌，首先就要在省級單位之間實現(xiàn)統(tǒng)一，其次則是將機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)一起來全部納入全省養(yǎng)老統(tǒng)籌的范圍中來，借此提高全社會范圍內(nèi)養(yǎng)老保險制度抵抗未來老齡化風(fēng)險的能力。

2.機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險并軌。2015年1月3日，國務(wù)院《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》文件已正式印發(fā)，養(yǎng)老保險并軌將有助于達(dá)成社會共識，促進(jìn)社會和諧，增強(qiáng)養(yǎng)老保障的公平性。另外同時要關(guān)注并軌后的問題，應(yīng)對阻力，采取切實可行的辦法來緩解并軌導(dǎo)致待遇下浮問題，同時兼顧效率與公平，更要關(guān)注改革所包含的政 治 因素 。[11]

3.確定統(tǒng)一退休年齡。應(yīng)該確定一個統(tǒng)一的退休標(biāo)準(zhǔn)。建立和完善城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險制度后，隨著社會的進(jìn)步和人類壽命的延長，按照“漸進(jìn)式延遲退休年齡”的總基調(diào)，退休年齡應(yīng)該統(tǒng)一確定一個標(biāo)準(zhǔn)：但應(yīng)該根據(jù)我國各地的實際情況每隔幾年延長1歲。對于從事特殊工種和重體力勞動的勞動者，可以提前5年至10年經(jīng)認(rèn)定批準(zhǔn)提前退休。或者實行彈性退休制度，凡是繳費年限滿30年以上，年齡達(dá)到50周歲以上，本人身體欠佳，可以申請辦理提前退休；對于身體健康，有能力，本人自愿，單位需要，可以延遲到65周歲退休。

4.養(yǎng)老金個人賬戶空賬的補充。對于養(yǎng)老金個人賬戶空賬的存在，不能過于擔(dān)憂，要通過適度填補個人賬戶空賬的辦法來解決。通過制定規(guī)劃，以相應(yīng)的制度保障來逐步探索做實養(yǎng)老金個人賬戶，以此來提高養(yǎng)老金的抗風(fēng)險能力。

[1]聯(lián)合國人口委員會人口學(xué)詞典編寫委員會.多種文字人口學(xué)詞典[M].北京：商務(wù)印書館，1992：4.1.

[2]梁在.人口學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2012：42.

[3]田雪原，人口老齡化與養(yǎng)老保險體制創(chuàng)新[J]人口學(xué)刊，2014，36，（1）：10.

[4]田雪原，體制創(chuàng)新：中國養(yǎng)老保險改革的必由之路[J]人口與經(jīng)濟(jì)，2014，26，（2）：13.

[5]鄭功成.[J]社會保障研究，2010，11，（1）：19.

[6] 國家統(tǒng)計局，2014 中國統(tǒng)計公報[N]http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-02/26/c_127520244.htm.

[7]國家統(tǒng)計局，2012 中國統(tǒng)計年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2012，67.

[8]鄭功成，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是基本養(yǎng)老保險制度刻不容緩的既定目標(biāo)[J]理論前沿，2008，（18）12-15.

[9]穆懷中，中國社會保障適度水平研究[M]沈陽:遼寧大學(xué)出版社，1998：121.

[10]叢樹海.社會保障經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]上海：上海三聯(lián)書店，1996：187.

[11]縱論天下-深圳論壇，社保專家談養(yǎng)老制度并軌[J].http://szbbs.sznews.com/thread-2257204.