社會主義協商民主體系構建的意義、困境及路徑

方劉松+彭懿現子

[摘 ?要]構建廣泛多層、程序合理、環節完整的協商民主體系是發展社會主義協商民主的必然選擇，它是完善政治體制改革的重要內容，是實現黨的領導、提高黨的執政能力的重要形式，是擴大公民有序政治參與的重要手段，是實現社會團結與和諧的重要基礎。當下，構建社會主義協商民主體系面臨著一些困境，主要表現在法律法規不夠健全，缺乏權威性;協商隨意性較大，缺乏規則性;彼此獨立分割，缺乏聯動性。為推進社會主義協商民主發展，發揮社會主義協商民主的強大功能，需要從以下三個方面努力：一要構建“體”，搭建協商民主的依托平臺;二要構建“魂”，推進協商民主的制度化;三要構建“融”，實現各層面各形式協商民主良好的互動性。

[關鍵詞]社會主義協商民主;體系;構建路徑

[中圖分類號]D621 ? ?[文獻標識碼]A ? ? [文章編號]1672-2426（2015）07-0022-04

黨的十八大首次提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”的論斷，并指出要“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”[1];黨的十八屆三中全會進一步闡明：“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”，要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”，[2]這為全面推進社會主義協商民主的發展指明了前進的方向。當前，在我國政治生活中，已經形成了多層次、多層面、多形式的協商民主網絡，但我們必須看到，這個網絡的形成還在一個初步摸索的過程中，各項機制的協調和合作程度還比較薄弱，缺乏整體性設計，在一定程度上影響了協商民主的實效性。根據黨的報告精神和協商民主的現實情境，構建廣泛多層、程序合理、環節完整的協商民主體系是當前發展社會主義協商民主的必然選擇。①

一、社會主義協商民主體系構建的意義

（一）構建社會主義協商民主體系是完善政治體制改革的重要內容

根據我國憲法和法律，我國民主包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四個環節。社會主義協商民主的提出，使我國“四大民主”發展為“五大民主”，民主協商置于民主決策前，形成民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督五個環節，即“授權、協商、決策、執行、監督”的權力運行模式。將協商置于決策前，有效豐富了社會主義民主的內涵。民主的本質是人民當家作主。選舉民主是一種間接民主的形式，協商民主則是一種直接民主的形式。僅僅以投票選舉按照多數決定原則來實現人民的權利，固然有其合理性與必要性，但在實踐中也往往會導致“多數暴政”，影響公民對政治參與的熱情。而協商民主以討論為中心，以平等、理性為基礎，以共識為目標，它關注的是決策前的協商，它對選舉民主是一種有益的補充，能夠有效彰顯社會主義民主的實質和價值。

（二）構建社會主義協商民主體系是實現黨的領導、提高黨的執政能力的重要形式

政黨的首要目標就是要贏得政治地位并掌握執政權。[3]著眼當前的嚴峻形勢，黨的十八大報告指出，中國共產黨面臨四種艱巨考驗：“執政的考驗、改革開放的考驗、市場經濟的考驗、外部環境的考驗”，執政的考驗居于四種考驗之首。如何才能提高黨的執政能力呢？社會主義協商民主提供了一種有效方式。黨的科學執政就是黨要遵循執政的客觀規律，掌握科學執政的有效方法。黨的科學執政首先離不開科學決策，科學決策是科學執政的前提。黨采取黨內協商、黨政協商、黨際協商、黨群協商等形式，集思廣益，能夠使黨的決策建立在廣泛協商的基礎之上，有效避免和減少決策失誤，有利于提高決策的科學化水平。同時，通過協商，使決策的出臺、法律的規定等能夠得到廣泛的支持，具有深厚的民意基礎，有利于決策的貫徹執行。更重要的一點是，協商不僅可以實行于決策前，也可實施在決策實施中和決策實施后，有利于增強人民監督，及時糾偏錯誤的航向，使黨民主執政、科學執政的機制更加完善。

（三）構建社會主義協商民主體系是擴大公民有序政治參與的重要手段

擴大公民有序政治參與，是當前和今后民主政治建設的一項重要任務。隨著改革開放的不斷深化和市場經濟的不斷發展，我國的社會發展呈現出利益主體多元化、組織形式多樣化、社會矛盾復雜化的特點，公民的主體意識、權利意識、參與意識、公平意識普遍增強，通過發展社會主義協商民主制度，能夠有效拓寬社會利益表達渠道，使各種意見和訴求得到有序的表達。這種意見和訴求的表達過程，正是實施協商民主的過程，協商民主的本質也就是公民有序政治參與。

（四）構建社會主義協商民主體系是實現社會團結與和諧的重要基礎

對于后發現代化國家來說，中國政治快速實現國家現代化，隨著經濟社會的轉型發展，不同的族群、社會組織、個人的利益訴求日益呈現多元化、多樣化的發展態勢。個人與社會、社會組織與國家、階層與階層等關系變得極為復雜，矛盾不斷加劇、沖突不斷頻發，社會認同出現碎片化趨勢，不可避免遇到影響國家發展的瓶頸性問題，所以實現社會的團結與和諧是社會穩定發展的首要條件。如何破解社會矛盾，協商民主給我們提供了有益的思路。協商民主是一種“包容式發展”，每個人都有權參與公共事務，充分表達個人的見解，并能受到參與集體的重視;在尊重差異的基礎上，通過協商對話，能夠在不一致中尋找最大化的一致;以“協商型信任”實現有序政治參與，以理解和寬容消弭分歧，有利于促進社會向安定有序、和諧互助的方向發展。總之，協商民主承認利益多元化，能夠以理性包容的態度開展協商對話，尋求共識，因而能夠較好地處理各方的利益，實現社會的團結與和諧。

二、社會主義協商民主體系構建的困境

一是法律法規不夠健全，缺乏權威性。馬德普認為：“民主制度化過程是民主的各種規范逐步法律化的過程。”[4]協商民主與選舉民主同為中國特色社會主義民主的基本形式，但兩者法律地位并不對等，憲法中對選舉民主作了比較詳細的規定，賦予選舉民主法律上的權威性;而對協商民主，只是在序言中對人民政協作了比較簡單、籠統的規定，除此之外沒有任何其他相關法律條文對人民政協的職權、原則、運行等做出說明，也沒有對協商民主的概念及其政治地位給予確認。1982年通過的《中國人民政治協商會議章程》，雖經過多次修訂，但畢竟是一個組織的規則，只能局限于該組織本身發揮作用。1989年和2006年中共中央分別出臺了《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》和《關于加強人民政協工作的意見》，對人民政協職能作了進一步明確，但這只是一種意見，怎么落實需要法律法規的支撐。推進協商民主發展，理應從法律法規的高度明確其政治地位和性質，防止人為因素的干擾導致協商不能有效進行或流于形式主義。

二是協商隨意性較大，缺乏規則性。現階段，我國協商民主最主要的問題就是存在很大的隨意性，比如，有的協商，名為協商，實則為通報會;有的協商，公說公有理、婆說婆有理，無法形成共識;甚至有的協商參與者是“盲人摸象”，缺乏全面的知情權，不能清晰表達協商主旨，等等，這主要源于協商程序沒有有效建立起來，對協商的議題遴選、提案報批和論證缺乏相應的程序和機制保障，對協商的日程、環節、方法沒有統一的規定。此外，協商民主不僅是民主決策過程，同時也是決策糾錯過程，但現階段缺乏相應的監督機制和問責機制，難以對決策形成閉環回路，導致決策的效果難以反饋，影響決策的有效落實。因此，在協商民主制度化過程中，要特別注重程序性的構建，確保協商民主運行暢達，效果明顯。

三是彼此獨立分割，缺乏聯動性。按照黨的十八屆三中全會有關“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”要求，協商民主制度需要橫向聯動、縱向連接，上下左右凝成一體。但目前還沒有建立起這樣的體制機制。例如，從政治體系上看，人民政協與人大、政府互為補充，形成國家層面黨委決策、政協協商、人大決定、政府執行的聯動關系，但由于人民政協非國家權力機關，與人大、政府具有不對等性，缺乏法律法規的有力支撐，因而不能有效互聯互動。再比如，根據政協章程，全國政協與地方政協（省、市、縣等）、上一級政協與下一級政協是指導與被指導的關系，但上一級政協以什么方式指導和監督還缺乏明確規定，仍需要進一步抓好制度設計和機制落實。

三、社會主義協商民主體系構建的路徑

一是構建“體”，即搭建協商民主的依托平臺，解決“廣泛多層”的問題。“體”是協商民主的“骨架”，是硬件系統，是社會主義協商民主制度依托的基礎。它需要把握兩個方面的內容：一要把握社會主義協商民主制度與中國特色社會主義制度的關系。中國特色社會主義制度主要包括人民代表制度的根本政治制度與中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度的基本政治制度。根本政治制度、基本政治制度是一種宏觀性的權力結構問題和民主保障制度，是一種基礎型制度;協商民主作為一種民主制度，它是一種泛指，而不是一種特指的具體制度，它充分嵌入中國特色社會主義制度之中，是實現權力運行和權力保障性的制度，是一種優化型制度。社會主義協商民主嵌入人民代表大會制度形成立法協商的形態，嵌入中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度形成黨際協商和政協協商的形態，嵌入民族區域自治制度形成民族協商的形態，嵌入基層群眾自治制度形成社會協商的形態。二要把握社會主義協商民主制度的具體內容。從橫向上看，社會主義協商民主主要包括“國家——政黨——社會”三個層面。從國家層面來看，包括人大的立法協商、政府協商、公民陪審制度等;從政黨層面來看，包括政治協商（黨際協商、政協協商）、黨內協商、黨群協商等;從社會層面來看，包括村民（居民）協商、企事業內部協商、網絡協商等。各個層面的協商民主形式雖多種多樣，但實踐最多影響最廣的主要是政治協商、政府協商和社會協商這三種形式的協商，這些多層面、多形式的協商民主體現了協商民主的廣泛性。從縱向上看，社會主義協商民主包括“國家——地方——基層”三個層次，形成全國性協商民主制度、地方協商民主制度和基層協商民主制度，這體現出社會主義協商民主的多層次性。三個層次的關系：全國性協商民主制度是中樞，地方協商民主制度是主體，基層協商民主制度是根基。

二是構建“魂”，即推進協商民主的制度化，解決“程序合理、環節完整”的問題。“魂”是協商民主的“血肉”，是軟件系統，是社會主義協商民主制度運行的基本保障。美國政治學者亨廷頓指出：“制度是穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式”，[5]當前，社會主義協商民主規則性協同性法理性相對闕如，推進協商民主的制度化是當務之急。通過加強協商民主制度化，促進民眾與協商民主制度之間的規范性聯系，增強民眾對社會主義協商民主制度的認同和理解，有效建構起協商民主制度的合法性。制度化需要通過科學的程序設計和嚴格的技術規范來保障。對于社會主義協商民主的制度化，社會主義協商民主雖然已有了初步的制度形式，但其具體的程序、技術還需進一步設計與重構。在程序設計方面，要確保協商民主程序的合理性和可操作性。協商民主的程序主要包括五個要素，即協商議題是什么、與誰協商、在哪協商、怎樣協商和協商結果，要針對各個層面各個領域協商民主的實際情況，一一細化明確，力避模糊、原則和抽象。在技術規范方面，要確保協商民主程序的品質性和權威性。一方面，要始終堅持黨領導的原則、和而不同的原則、平等包容的原則、和諧共進的原則，等等，確保協商民主高質高效;另一方面，要努力通過立法的形式對社會主義協商民主的地位和運行機制予以保障，確保協商民主的權威性。

三是構建“融”，即實現各層面各形式協商民主良好的互動性，解決“系統性”的問題。“融”是從宏觀的視角探索協商民主的整體效能。按照阿爾蒙德和伊斯頓的看法，人類社會的政治活動是一個有機系統。協商民主是一個有機系統，它不是單邊突進的，而是作為一個系統和整體在中國民主政治架構中不斷演進和發展的。然而，從現實來看，社會主義協商民主還沒有實現很好的互動性，彼此連接比較松散，嚴重制約著協商民主整體效能的發揮。對此，首先，要建立一元領導、多元協同的參與機制。張獻生指出，“強調絕對平等的協商，要求各參與主體地位完全平等、信息相互對稱和利益共存共贏，實際上是反對領導、缺乏權威和核心的‘馬鈴薯式的協商”。[6]中國共產黨是中國唯一的執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表著最廣大人民群眾的根本利益。我國是一個人口大國，社會階層復雜、利益主體多元，在這樣一個復雜多元的社會現實中，要發展協商民主，首先必須確保黨的領導，才有利于消弭分歧，達成共識。同時要在黨的領導下，形成政府負總責、社會組織協同、公民廣泛參與的良好局面。其次，要建立原則性和靈活性相結合的協同機制。對于關系國計民生的重大問題，要堅持“黨委決策——政協協商——人大決定——政府執行”的程序，要通過法律等手段提高政協的地位，確保協商共識的正確性和決策實施的成效性，有效規避社會風險;對于一般性的協商，要根據協商議題的需要靈活協同。例如，對于社會群體之間的一般性矛盾，群體內部開展協商就能解決就盡量不要其他組織或個人參與進來，以節約協商成本;如果矛盾呈現激化狀態，群體內部協商不能解決時就要通過政府協商或黨群協商來進行解決，甚至通過國家層面的協商進行解決。最后，要建立資源共享的機制。特別要注重運用網絡協商等形式，通過共享機制實現對公共事務的有效治理，打破各協商形式之間條塊分割的模式，實現各層次、各層面、各形式的協商民主互聯互通，推進社會治理現代化。

總之，社會主義協商民主體系構建需要從“體”、“魂”和“融”著手，三者缺一不可。“體”是構建社會主義協商民主體系的基礎，“魂”賦予社會主義協商民主生機和活力，“融”才能發揮社會主義協商民主強大的整體效能。

注釋：

①黨的十八大報告提出“推進協商民主廣泛多層制度化”的要求;十八屆三中全會提出“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”的要求。這兩個報告雖然用語不同，實則是一種互補和拓展的關系，因為“程序合理、環節完整”本身就是制度化的重要內容。因此，從協商民主的發展進路來看，構建“廣泛多層、程序合理、環節完整”的協商民主體系是發展社會主義協商民主的必然選擇。

參考文獻：

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[2]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013：29.

[3]習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來[N].人民日報，2014-01-01（2）.

[4]馬德普，涂曉芳.民主制度化初探[J].河南：鄭州大學學報（哲學社會科學版），1999，（4）：30.

[5][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008：20.

[6]張獻生，吳茜.西方協商民主理論與我國社會主義民主政治[J].中國特色社會主義研究，2004（3）：14.

責任編輯 ?宋桂祝