我國政府CIO組織結構及其完善路徑探討

井西曉

(新疆財經大學，新疆 烏魯木齊 830012)

我國政府CIO組織結構及其完善路徑探討

井西曉

(新疆財經大學，新疆 烏魯木齊 830012)

大數據時代，數據資源的開發與利用具有重大的戰略意義，各國對此紛紛實施政府CIO制度，以期推動數據資源的開發與利用。我國政府CIO制度建設起步較晚，雖已初步形成基本的CIO運行模式，但在組織結構上尚存在許多不完善之處。今后應加強政府縱向和橫向協調，明確CIO的職能定位，完善政府CIO的運行程序和交流方式，以促進我國政府CIO制度的順利實施。

政府CIO；組織管理結構；運行方式；工作交流方式

隨著大數據時代的來臨，物聯網、云計算、數據整合、關聯數據、信息發布等新技術的發展與普及，為政府實現智能化管理提供了技術支撐，這必將從根本上改變政府組織模式和政府形態，進而改變政府治理模式。在這樣一個時代，數據作為一種戰略資源日益受到各國政府的重視。政府CIO(Government Chief Information Officer)即政府首席信息官，是政府組織中負責信息化戰略規劃、協調和實施，電子政務開發、建設與應用，信息資源開發、管理、利用和創新的官員。美國率先建立政府CIO制度，在政府內部設立首席信息官，負責信息技術系統戰略策劃、規劃、協調和實施，他們通過謀劃和指導信息技術資源的最佳利用來支持政府部門的目標的實現。①參見馮惠玲著《政府信息資源管理》，中國人民大學出版社2006年版第107頁。政府CIO制度是世界各國信息化的主要發展方式，政府機關引入CIO制度的根本原因是信息技術在電子政務建設中的戰略地位不斷提升，越來越多的政府機關意識到，信息技術是提高其政務水平的首要驅動力，因此也是其核心資產之一，有效利用信息技術來提高行政和業務管理水平逐漸成為政府機關領導層的主要職責之一。有人指出，IT建設的成功往往取決于強有力的領導、高效的管理和執行能力、工作熱情高漲的團隊以及高級領導層的充分重視，而不是簡單的技術優勢。因此，在最高管理階層設置CIO或類似職能是信息化發展到較高階段的必然選擇。②參見深圳市國家稅務局課題組編著的《電子政務建設方法與案例解析》，清華大學出版社2006年版第54頁。政府CIO制度的建立可實現數據管理的戰略化和社會化，不僅會進一步提高政府管理質量，還會促進數據資源的社會化開發和利用，提高數據資源的社會效益。

一、我國政府CIO的組織結構

政府CIO制度并不僅僅是CIO這個孤立的職位和個人行為，而是圍繞CIO的一套完備的組織架構和管理體系。實踐證明，圍繞CIO嚴密而統一的組織架構對于整個電子政務建設具有重要的組織保障作用，它使電子政務建設普遍呈現有序、協調的發展態勢。*參見孫宇著《電子政務》，北京師范大學出版社2011年版第125頁～129頁。目前已有超過100個國家和地區建立政府CIO制度，但各國政府CIO的機構設置有所不同。有的國家將電子政務政策與決策機構設在政府首腦機關，如美國；有的國家則把這類機構設在政府的部級機構，如德國。不同的組織結構模式，其政府CIO管理成效也大不相同。我國自1999年以來，政府幾千個部門相繼建立了自己的門戶網站，但到目前為止，很多政府網站都未能維持正常有效運轉，究其原因，電子政務建設組織管理結構不夠科學應是其中一個原因。

(一)中央層面政府CIO組織結構

1.2008年大部制改革之前。國務院信息化領導小組是我國信息化和電子政務最高決策機構，由黨、政、軍各方核心領導成員組成，下設國家信息化辦公室(以下簡稱國信辦)。對于具體事務的管理，按照職能分為協調、技術行業管理、投資管理和執行四大塊，分別由國信辦、信息產業部、國家發展和改革委員會(以下簡稱發改委)以及國家信息中心負責。國信辦的具體事務由原信息產業部信息化推進司負責，對國家信息化和電子政務進行總體部署，負責重大戰略、政策的研究，擬定國家信息產業發展戰略、方針政策和總體規劃，振興電子信息產品制造業、通信業和軟件業，推進國民經濟與社會服務信息化發展。國家發展和改革委員會負責信息化和電子政務重大項目的立項審批。國家信息中心負責為國家信息化和電子政務建設提供決策咨詢和技術支持，參與重大信息化和電子政務建設項目。由此就形成了以國家信息化領導小組為核心、國信辦為協調、信息產業部進行技術規范、國家發改委進行立項審批、國家信息中心執行的信息化管理體系，即我國中央層面政府CIO的基本組織結構。這種多頭管理體制對政府CIO體制作用的發揮非常不利，降低了政府CIO對信息化和電子政務建設的領導力和執行力。尤其是作為協調機構的國信辦在幾大管理主體之間的協調作用發揮得很不理想，僅僅是在發現問題后上報國家信息化領導小組，再由領導小組進行決策，但領導小組并非一種常態化的工作機制，對于日常工作中的協調問題根本無法充分發揮作用，導致協調乏力。我國電子政務中的重復建設、各自為政就是協調不足的一個表現。

2.2008年大部制改革之后。2008年大部制改革以來，國家信息化管理體系發生了很大變化：國務院信息化工作辦公室并入工業和信息化部，原信息產業部改為工業和信息化部，將發改委的工業行業管理和信息化有關職責劃給工業和信息化部，從而形成了以國家信息化領導小組為核心、中辦國辦負責協調、工業和信息化部全盤推動、發改委進行立項審批、國家信息中心執行的政府CIO組織管理結構。從以上組織管理結構的變動來看，國家是在逐步提高政府CIO組織機構的層級，增強其權威性，同時增強了信息化管理權的集中性，以便信息化和電子政務資源的合理配置，促進政府業務協作和技術、資源共享。但是，這種改革從某種意義上說恰恰使原有體制下已經很弱化的協調機制更加弱化，中辦和國辦雖身處頂層，但并不專管信息化和電子政務，工業和信息化部作為一個職能部門，沒有跨部門協調的能力，這無疑使信息化和電子政務建設陷入“權力真空”、缺乏頂層協調的狀態。我國信息化和電子政務建設的法律制度尚不健全和完善，如果再缺乏強有力的高層協調，重復建設、各自為政的局面就將難以徹底改變。

(二)地方層面政府CIO組織結構

地方層面的政府CIO組織結構與中央政府基本相同，主要有省信息化領導小組、省信息化辦公室、經濟與信息化委員會(工業和信息化廳、工業和信息化委員會)和信息中心，但各地方設置有所不同。

1.單獨設立信息化辦公室。此種模式下，信息化領導小組由省委、省政府、省人大、省政協等部門核心領導組成，并下設信息化辦公室，負責省域內信息化和電子政務的具體規劃、協調與實施，但信息化辦公室的設置各省區有所不同。有的由省政府管理(如海南等)，有的則為省委和省政府共同管理(如青島市電子政務與信息資源管理辦公室)。除信息化辦公室之外，各地方主管部門主要是經濟和信息化委員會(如北京、內蒙古、山西、天津等)，或工業和信息化廳(如河南、河北、吉林、陜西)，或工業和信息化委員會(如江西、黑龍江、云南、甘肅)，或信息化局(如福建)。同時設立各級政府的信息中心，負責信息化和電子政務的具體建設和開發，但縣鄉基層政府中有許多沒有設立信息中心。這種模式之下，地方政府信息化有一個明確的權力中心和協調中心，信息化辦公室和信息中心各司其職，以便信息化工作的穩步推進。

2.信息化辦公室與職能部門合并。大多數省區在大部制改革之后，將信息化辦公室并入了經濟與信息化委員會(工業和信息化廳、工業和信息化委員會)，成為其下的一個正處級單位，由原來的正廳級降為正處級，內蒙古、山西、天津、湖南、湖北、廣東、浙江、江蘇、山東、安徽、遼寧、重慶、貴州、寧夏、新疆、河南、吉林、陜西、江西、黑龍江、云南和甘肅等22個省級政府都是這種模式。這種模式降低了信息化主管部門的行政級別，使之難以發揮應有的作用，加上信息化建設相關的項目審批、預算管理分屬不同部門，因而增加了信息化工作的難度。

(三)職能部門層面政府CIO組織結構

各職能部門根據自身情況設立類似于信息化辦公室的機構，但各地職能部門設置的名稱有所不同。如北京市司法局設立信息技術處，廣東省司法廳設立信息中心，安徽省司法廳沒有設立專門機構而由辦公室負責電子政務工作。可見，我國地方職能部門的信息化和電子政務管理部門缺乏統一性，這使得各職能部門信息化和電子政務建設的側重點有所不同，推進的層級和角度也不一樣，這在很大程度上阻礙了電子政務的整體推進和互聯互通。

二、我國政府CIO組織結構優化路徑

無論具體的組織架構如何建構，至少需要具備以下特征：一是統一設置，層級分明；二是責任關系簡單明確，各司其職；三是結構設置富于彈性，協調聯動機制健全。目前我國政府CIO組織結構還存在一些問題，還需進行組織結構的優化。

(一)加強政府縱向與橫向協調

從我國金字塔式的組織體系來看，橫向協調難度最大。對于中央政府來說，由于缺乏長效性的政府CIO權力中心，導致各部委之間很難協調；同時，以行政區劃為衡量地方電子政務績效的基本單位，也加劇了地方政府間的橫向競爭。因此，有必要繼續優化我國政府CIO組織管理結構，在中央層面建立長效性的權力中心(如原國信辦)，整合賦予其規劃、立項、實施管理的權力。此外，對地方政府的電子政務投入與政策傾斜，應在考慮各地經濟社會發展現狀的基礎上，以促進地區協調發展為目的進行頂層設計，加強政府縱向和橫向協調。

(二)明確CIO的職能定位

大多數政府機構采取的是“信息化工作領導小組+信息技術處/科(信息中心)”的模式，在這種模式之下，信息化領導小組主要是由各級政府的“一把手”或主管副職領導組成，由于大多不是專業技術人員，其對信息化工作的指導就較為有限，信息化的實際工作大多落在信息化工作辦公室的肩上，而信息化工作辦公室的大多數CIO僅僅是信息技術部門的負責人，尚未進入到決策層，無法參與領導層決策，其制定的信息化發展規劃難免缺乏權威性，這就使得CIO處于一種“有名無實、有心無力”的尷尬境地，在信息化建設的實施中無法調動和支配資源，從而處于被動地位，無法發揮應有的作用。因此，政府CIO制度的建立必須明確政府CIO的地位、職權，在組織結構中，使政府CIO擁有較高的地位，使之能夠參與最高決策，強化其職權行使的權威性。

(三)完善政府CIO的運行程序

運行程序即政府CIO行使行政權力、實施具體行政行為的過程中應該遵循的方式、步驟和方法。政府CIO的運行不僅需要實體合法，更需要程序合法，應便于讓社會公眾參與到行政程序中來，從而增強社會公眾對行政行為和行為主體的認同感，這樣也有利于提升行政行為的執行效果。

不同層級、不同職能部門在政府CIO管理流程上基本相同(見圖1)，現以青島市政府為例介紹信息化具體管理流程。青島市政府信息化領導小組下設電子政務與信息資源管理辦公室，由市委、市政府共同管理，以市政府管理為主，市政府秘書長擔任辦公室主任，全面負責辦公室各項工作。信息化辦公室負責協調各職能部門信息化和電子政務建設需求，會同信息中心進行產品開發、項目設計，再由各職能部門反饋意見，由信息中心進行開發或者與各類服務商合作進行產品外包。

圖1 政府CIO具體管理流程

目前我國政府CIO的運行程序存在一個極大的問題——尚未有統一的法律規制，使政府CIO開展具體工作時無法可依，導致隨意行政、程序不當等問題的產生。正在制定中的《電子政務法》需要從實體和程序兩方面對政府CIO進行詳細規定，使政府CIO運行程序法制化、規范化。從現行各單行立法如《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政賠償法》,以及地方立法如《湖南省行政程序規定》中可以看出，政府CIO在行政程序上應努力做到：一是政府CIO應平等對待公民、法人和其他組織，不得出現歧視現象。這要求政府CIO在制定信息化和電子政務規劃時要綜合考慮各地區的具體區情、各部門的具體情況，制定出促進全國信息化和電子政務均衡發展的規劃，對弱勢地區和部門實行傾斜性政策和財政支持，保障地區信息化和電子政務發展能夠惠及所有人。二是政府CIO要將行使行政職權的依據、過程和結果向公民、法人或者其他組織公開，涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私除外。三是信息化和電子政務發展的戰略性規劃要走合法的行政決策程序。首先是由政府行政首長確定是否進入決策程序；其次是決策承辦單位對擬決策事項深入調查研究，全面、準確地掌握決策所需信息，結合實際擬定決策方案；再次是對重大決策實行聽證制度，征求有關方面意見，充分協商協調；最后是形成行政合同，通過書面合同的方式對決策承辦單位和決策執行單位的權利、義務關系進行明確界定，建立責任追究制度。四是加強行政指導。行政指導是現代國家進行經濟和社會管理的一種重要手段，政府CIO要在其職責范圍內，基于國家的法律精神、原則和政策，適時采取非強制性方法，引導公民做出或不做出某種行為的活動。通過制定和發布指導性政策、提供技術指導和幫助、發布信息、示范、建議和說服等方式引導公民、法人和其他組織更好地適應信息社會，同時政府CIO也可獲得更廣泛的社會支持。

(四)優化政府CIO的交流方式

工作交流是保證政府CIO素質和能力的一個重要手段，也是促進信息化和電子政務協調發展的一條有效途徑。美國在政府CIO工作交流方面的做法為我們提供了有益借鑒。第一，建立官方交流平臺。美國于1996年成立了聯邦政府首席信息官委員會，主要由聯邦政府各部門如國務院、財政部、商務部、司法部、教育部、勞工部、能源部和交通部的首席信息官、副首席信息官、首席技術官等，以及其他類似委員會的聯絡官構成，作為信息共享和工作交流的主要橋梁。聯邦CIO委員會通過定期召開會議、舉辦論壇、向有關政府部門匯報等形式促進了各領域的政府CIO在交流中發現問題、總結經驗，成為了電子政務建設和應用的主要協調中心和交流中心。第二，建立學術性交流平臺。如美國各州首席信息官協會、北美數字政府學會、紐約州信息資源管理論壇等。最值得一提的是各州首席信息官協會，目前美國各州基本都已加入該協會，通過情況介紹會、發表學術論文、舉行全國會議等形式有效推動了電子政務研究領域的交流與發展，同時也積極推動了地方政府就電子政務和信息化開展合作。

結合世界各國政府CIO工作交流的主要方式，我國政府CIO工作交流方式可以采取以下做法：一是職位輪換，即同級行政機關的CIO交互任職；二是中央層面設立政府CIO委員會，由中央、省、市政府CIO參加，定期就信息化和電子政務規劃進行工作交流；三是地方層面建立政府信息官聯席會議，上級政府CIO定期召開由所轄區域內下一級政府CIO參加的信息官聯席會議，*參見吳江和喬立娜所著的《我國政府首席信息官制度建設的需求與構想》，原載于《中國行政管理》2007年第11期，第58頁～62頁。促進部門間政府信息官的經驗交流，安排信息化和電子政務建設項目；四是建立電子政務學術交流平臺，鼓勵政府CIO與學術研究機構、媒體等進行開放式交流與對話。國家行政學院電子政務研究中心專家咨詢委員會就是由國家行政學院電子政務中心、中共中央辦公廳信息中心、國務院辦公廳電子政務辦公室、國家信息中心、國家質檢總局信息中心聯合發起成立的學術性交流平臺，它有效地促進了電子政務有關領導、政府CIO、專家、學者的交流。此外，國家行政學院每年舉辦的“電子政務論壇”以及中國互聯網協會、中國社會科學院信息化研究中心共同舉辦的“中國網站群建設運營大會”，均有利地促進了政府CIO與IT企業之間的交流。

[1]馮惠玲.政府信息資源管理[M].北京:中國人民大學出版社,2006:107.

[2]深圳市國家稅務局課題組.電子政務建設方法與案例解析[M].北京：清華大學出版社,2006：54.

[3]孫宇.電子政務[M].北京：北京師范大學出版社，2011：125～129.

[4]楊興凱.電子政務[M]. 北京：機械工業出版社, 2009：28.

[5]吳江，喬立娜.我國政府首席信息官制度建設的需求與構想[J].中國行政管理, 2007，(11)：58～62.

【責任編輯：甘海燕】

The Structure of CIO’s Organization and the Path to Perfect the Route of CIO

JING Xixiao

(XinjiangUniversityofFinanceandEconomics,Urumqi830012,China)

Data resources development and utilization is of great strategic significance in an era of big data.As a result,various countries have implemented Government CIO system to promote data resources development and utilization.Government CIO system in China started late and now has initially formed the basic CIO operation mode.However,it still has imperfections, especially in the organizational structure.Problems such as unclear function positioning,imperfect operation mode,and so on,still exist.Therefore,in the future,it is of necessity to strive to achieve vertical and horizontal coordination of government,make clear the functions of CIO,improve Government CIO operation procedure and ways of communication to promote the smooth implementation of the Government CIO System in China.

Government CIO;the organization and management structure;operation mode;ways of communication

2015-03-04

新疆財經大學博士科研項目“社會穩定視角下新疆城市網格化管理構建研究”(項目編號：2013BS008)

井西曉(1978—)，女，管理學博士，新疆財經大學公共經濟與管理學院副教授，研究方向為城市社會治理。

D63-39

A

1671-9840(2015)02-0038-05