安徽省人口布局現狀與規劃目標：沖突與協調
——基于主體功能區發展戰略的視角

徐詩舉 許宗鳳

（銅陵學院，安徽 銅陵 244000）

經濟理論

安徽省人口布局現狀與規劃目標：沖突與協調
——基于主體功能區發展戰略的視角

徐詩舉 許宗鳳

（銅陵學院，安徽 銅陵 244000）

主體功能區規劃就是要解決人口布局與生態環境的不協調、經濟集聚與人口布局情況不相稱的矛盾。現實中，安徽省人口布局現狀及其自然增長趨勢與人口布局規劃目標存在嚴重沖突，主要表現為皖北片區人口快速增長和沿江片區人口增長緩慢。因此，必須遵循主體功能區規劃要求，增加沿江重點開發區集聚人口的容量和吸納外來人口的動力，提升皖北限制開發區人口轉移的推力和農村剩余勞動力轉移就業的能力，引導皖北落后地區人口向沿江發達地區有序遷移。

安徽省；人口布局；規劃目標；主體功能區規劃

主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的國土空間開發規劃，是銜接和協調各類涉及空間開發規劃的基本依據。2014年8月《安徽省城鎮體系規劃（2011—2030）》對全省人口空間布局做了明確的規劃。然而，目前安徽省的人口布局現狀及其自然增長趨勢與人口布局規劃目標存在很大沖突，只有依據主體功能區規劃的要求，基于全省不同區域的現有資源環境承載力、開發密度和發展潛力等多種因素，來統籌考慮整個國土空間的未來人口分布、經濟布局和城鎮化格局，才能實現既定的人口布局規劃目標，促進人口資源環境協調發展。

一、安徽省人口布局現狀

《安徽省城鎮體系規劃（2011—2030）》將全省分為皖北、皖中、沿江、皖西和皖南五大片區。其中，皖北片區包括阜陽、亳州、宿州、蚌埠、淮北5個市；皖中片區包括合肥市、六安市（不包括霍山縣、金寨縣）、淮南市、桐城市；沿江片區包括蕪湖市、馬鞍山市、江南、江北產業集中區、銅陵市、池州市（不包括石臺縣、青陽縣）、滁州市、宣城市（不包括旌德縣、績溪縣）、安慶市（不包括岳西縣、潛山縣、太湖縣、桐城市）；皖西片區包括六安的金寨縣、霍山縣，安慶的岳西縣、潛山縣、太湖縣；皖南片區包括黃山市、旌德縣、績溪縣、石臺縣、青陽縣。安徽省人口布局現狀的人口數據，主要根據安徽省統計局《2014年全省縣級常住人口調查主要數據公報》提供的常住人口數進行整理和計算得出。

（一）安徽省各片區常住人口數統計

安徽省各片區常住人口數統計情況如表1所示：

表1 安徽全省各片區人口布局現狀

數據來源：安徽省統計局《2014年全省縣級常住人口調查主要數據公報》

皖北片區是安徽省人口最多的區域，包括阜陽、亳州、宿州、蚌埠、淮北5個市，是全國主體功能區規劃中屬于國家級限制開發區的黃淮海農產品主產區，2014年常住人口2372.2萬人；皖中片區是國家級重點開發區江淮地區的北部，合肥都市圈的核心部位，包括合肥市、六安市（不包括霍山縣、金寨縣）、淮南市、桐城市，2014年常住人口1562.6萬人；沿江片區是國家級重點開發區江海地區的南部，是皖江城市帶承接產業轉移示范區的核心區域，包括蕪湖市、馬鞍山市、江南、江北產業集中區、銅陵市、池州市（不包括石臺縣、青陽縣）、滁州市、宣城市（不包括旌德縣、績溪縣）、安慶市（不包括岳西縣、潛山縣、太湖縣、桐城市），2014年常住人口1713.5萬人；皖西片區屬于國家大別山水土保持生態功能區的重要組成部分，包括六安的金寨縣、霍山縣，安慶的岳西縣、潛山縣、太湖縣，2014年區域常住人口218.9萬人；皖南片區屬于省級重點生態功能區，包括黃山市、旌德縣、績溪縣、石臺縣、青陽縣，2014年常住人口198.8萬人。

根據表1的統計結果，安徽全省2014年常住人口6066萬人，皖北、皖中、沿江、皖西和皖南五大片區常住人口數所占全省的比重分別為39.11%、25.76%、28.25%、3.61%、3.27%。皖北片區、皖中片區和沿江片區地處皖北平原、江淮丘陵和長江中下游平原，水陸交通條件好，耕地資源豐富，歷史上就是魚米之鄉，這三片區集中了全省93%以上的人口。皖西片區和皖南片區主要地處大別山和皖南山區，交通閉塞，生態脆弱，耕地資源貧乏，這兩個片區只居住不到全省7%的人口。皖北片區為2372.2萬人，占全省總人口近四成，位居五大片區之首。同時，皖北片區農村人口所占比重大，城鎮化水平低，人均收入水平低，存在大量亟待轉化的農村剩余勞動力。

二、安徽省人口布局規劃目標

根據《安徽省城鎮體系規劃（2011—2030）》，規劃2020年安徽全省常住人口為6701萬人，規劃2030年全省常住人口7301萬人。2020年以及2030年安徽全省各片區規劃人口及其占全省的比重的具體情況，如表2所示：

表2 2020年及2030年各片區規劃人口及占全省總人口的比重

從環境資源承載力來講，皖西和皖南片區環境容量無超載，沿江片區環境超載較輕，皖中片區環境容量輕度超載和中度超載，而皖中片區環境容量超載相對嚴重；就經濟發展水平來講，皖中、沿江片區經濟實力較強，城鎮化水平較高，集聚人口的能力較強，而皖北、皖西片區經濟發展水平相對較低，城鎮化水平較低，農村人口數量眾多，其中皖北片區是安徽省農村剩余勞動力最為集中的地區。對照表1和表2的統計數據，安徽全省2014年常住人口6066萬人，而2020年和2030年的規劃人口分別為6701萬人和7301萬人。2014年皖北、皖中、沿江、皖西和皖南五大片區常住人口數所占全省的比重分別為39.11%、25.76%、28.25%、3.61%、3.27%，而2020年五大片區規劃人口數所占全省的比重分別為36.92%、23.95%、32.15%、3.61%、3.37%，2030年五大片區規劃人口數所占全省的比重分別為 34.74%、25.61%、32.53%、3.33%、3.79%。顯然，《安徽省城鎮體系規劃（2011—2030）》統籌考慮了各片區的環境資源承載力、經濟開發潛力和未來的城鎮化發展水平，對全省人口的中長期空間布局作了合理的規劃。

三、安徽省人口布局現狀與規劃目標的沖突

根據表1、表2作圖1，反映各片區規劃人口占全省人口比重變化情況。

圖1 各片區規劃人口占全省人口比重變化情況（%）

從圖1各片區規劃人口占全省人口比重變化情況來看，皖中、皖西和皖南片區所占比重相對平穩，皖北和沿江片區所占比重波動較大，主要表現為皖北片區規劃人口占全省總人口的比重應該持續下降，沿江片區的規劃人口占全省總人口的比重應該持續上升。然而就人口布局現狀而言，皖北片區片區人口自然增長率卻明顯高于沿江片區。根據2010年第六次全國人口普查的數據（見表3），全省平均常住人口自然增長率為6.75‰，其中亳州市（12.26‰）位居第一、阜陽市（10.82‰）位居第二、宿州市（10.24‰）位居第三、蚌埠市（8.92‰）位居第四、淮北市（7.23‰）位居第五；而沿江片區各市的常住人口自然增長率明顯低于全省平均水平，其中銅陵市（1.44‰）為倒數第一、蕪湖市（1.60‰）為全省倒數第二、宣城市（2.01）為全省倒數第三、馬鞍山市（2.16‰）為全省倒數第四。顯然，安徽省各片區人口自然增長與人口規劃存在沖突，按照目前的人口布局及其自然增長率，不可能實現人口規劃目標。

四、促進安徽省人口布局與主體功能區規劃的協調

對于區域間發展不平衡問題，傳統的辦法是對落后區域進行大規模經濟開發，但這會導致一些環境資源承載力較弱地區生態環境的進一步惡化。在主體功能區建設背景下，則要綜合考慮區域間資源環境承載能力、開發密度和發展潛力等多種因素，可以引導落后地區人口向發達地區有序遷移，實現區域協調發展。因此，主體功能區規劃更加重視生態因素，既注重“物”的空間流動，也注重“人”的空間流動。根據《全國主體功能區規劃》和《安徽省主體功能區規劃》，皖北片區屬于國家級限制開發區的黃淮海農產品主產區，是安徽省人口數量最多和農村剩余勞動力較為集中的地區，也是安徽省人均收入較低的地區；沿江片區屬于國家級重點開發區的江淮地區，是皖江城市帶承接產業轉移示范區的核心區域，也是安徽省人均收入較高的地區，勞動力需求潛力較大，但是這一區域目前人口集聚水平不高。皖北片區的農村剩余勞動力沒能有效轉移，沿江片區的人口集聚能力不強，導致人口布局與主體功能區規劃相沖突，造成區域間人均收入差距懸殊、人地關系矛盾加劇和勞動力資源浪費。當前，對于重點開發區來講，一方面為了發展經濟，需要雇傭大量農村剩余勞動力；另一方面，為了減輕財政負擔，又不愿意吸納農村剩余勞動力為城鎮居民。因此，政府要積極引導人口從皖北限制開發區向沿江重點開發區有序流動，促進安徽省人口布局與主體功能區規劃相協調。具體提出如下建議：

表3 安徽全省各地常住人口自然增長情況

首先，要轉變區域發展觀念。區域發展不協調的實質是人口、經濟、資源環境之間的空間失衡，而不是簡單的各地區之間經濟總量的差距。引導人口從限制開發區向重點開發區有序流動，并非是以犧牲皖北落后地區的利益換取沿江區域的發展。因為發展的終極目標是追求“人的繁榮”，而不是“物的繁榮”。皖北片區存在大量的農村剩余勞動力，是造成皖北地區人均收入過低的重要因素。從國際經驗看，經濟總量集聚的地區，同樣應該是就業機會多、人口相應集中的地區。例如，在日本三大都市圈經濟高速增長時期，就伴隨著人口向三大都市圈集中，1884－2000年間，日本總人口增長了3.4倍，而三大都市圈人口則增長約6倍，三大都市圈提供了全國70%的GDP，也集中了全國65%的人口，地區之間人口分布與經濟布局是均衡的，區域之間的發展也比較協調①。

其次，在全省范圍內推行跨區域的城鄉建設用地“增減掛鉤”和耕地“占補平衡”原則。顯然，皖北限制開發區人口的流出，可以增加皖北農村地區耕地復墾面積，由此可以新增城市建設用地指標，這些新增建設用地指標可以在全省范圍內有償調劑②。同時規定，沿江片區的重點開發區建設用地指標的增加規模要與其吸納人口的規模掛鉤。

第三，改革土地出讓金分配和使用制度。在當前土地財政盛行的背景下，建設用地指標的增加會產生土地出讓金等大量地方性財政收入。為此，建議沿江片區重點開發區應當拿出一定比例土地出讓金專項用于增加基礎教育、醫療保險、養老保障、保障性住房等基本公共服務投入，以提高沿江重點開發區集聚外來人口能力。

第四，建立以人口為基本因素的均等化財政轉移支付制度。諸如基礎教育、醫療衛生、養老、住房、社會治安等基本公共服務都與人口數量直接相關，“農民工市民化”必然增加當地的基本公共服務支出，據測算政府應當承擔的“農民工市民化”的人均成本為10萬元左右③。因此，安徽省要創新省以下政府間轉移支付制度，建立以人口為基本因素的均等化財政轉移支付制度，亦即吸納人口越多的地區，可獲得的財政資金也越多，用以調動沿江片區吸納更多人口的積極性。

最后，制定促進“教育移民”的財政政策。目前，農民工文化水平普遍不高和缺乏必要職業技能培訓，導致大量農民工只能就業于一些苦、累、臟、臨時性、報酬低的非正規就業部門，一定程度上制約皖北片區農民的遷移。當前政府應加大對皖北片區農村地區的基礎教育、職業教育投資，以促進“教育移民”，讓大量的農村剩余勞動力進入沿江城市正規就業部門，逐步消除“二元”勞動力就業市場。④具體措施為：（1）在皖北片區農村基礎教育人數逐年減少的背景下，政府要調整皖北片區教育結構，加大對職業教育投入，加強與沿江片區的合作與聯系，大力推行訂單式培養，將皖北片區農村剩余勞動力經過職業技能培訓后，輸送到沿江片區城鎮化地區就業落戶；⑤（2）在皖北片區農村基礎教育規模逐年縮小的情況下，要更加注重皖北農村基礎教育內涵與質量的提升，逐步縮小區域之間基礎教育水平，并增加省屬高校在皖北農村地區的招生計劃，這樣有利于這些學生畢業后可以直接留在沿江片區城鎮化地區就業落戶。⑥

注：

①參見中華人民共和國國家發展和改革委員會網站：我國區域發展不協調的實質http：／／www.sdpc.gov.cn／fzgggz／fzgh／yjdt／200605／t20060526＿70516.html

②④⑤⑥可參見筆者接受《江淮時報》記者采訪的講話：財政“開渠”：真金白銀助“轉化”，載《江淮時報》，2014年12月19日07版

③根據全國人大財經委員會副主任委員辜勝阻的研究結果：農民工市民化人均成本10萬元，載《人民日報 》，2014年03月03日16版

Coordinating the Conflict between Population Distribution and Its Planning Objective of Anhui under the Perspective of the Main Functional

Xu Shi－ju，Xu Zong－feng
（Tongling University，Tongling Anhui 244000，China）

The main functional area planning is to solve the contradiction between population distribution，ecological environment and economic agglomeration.In reality，the Wanbei area population growth is fast and the Yangtze River area population growth is slow，the population distribution status is in serious conflict with its natural growth trends and layout planning objectives in Anhui province.Therefore，it is necessary to follow the main functional area planning，increase the population capacity to absorb the momentum of the foreign population along the key development zones agglomeration，enhance the ability of population transfer thrust and rural surplus labor transfer employment in Wanbei restricted development zone，guide migration from Wanbei backward areas to the Yangtze River developed areas.

Anhui province；population distribution；planning objective；main functional area planning

F207

A

1672-0547（2015）03-0009-04

2015－05－07

徐詩舉（1968－），男，安徽長豐人，銅陵學院教授，博士，研究方向：區域經濟與地方財政；許宗鳳（1964－），女，安徽無為人，銅陵學院教授，研究方向：財稅理論。

國家社科基金項目“促進人口布局與主體功能區規劃相協調的財政政策研究”（12BJL070）；教育部人文社科規劃基金項目“主體功能區視閾下的城鄉土地置換問題研究——以皖江城市帶為例”（12YJA790157）；銅陵學院人才科研啟動基金項目“主體功能區建設背景下政府間轉移支付制度創新研究”（2011tlxyrc03）；銅陵學院學術帶頭人及后備人選科研項目“促進安徽農村勞動力轉移的財政政策研究——基于農產品主產區發展戰略的視角”（2014tlxyxs13）。