綜合化經營下的金融監管新方向

王志剛

十八大報告明確了我國金融監管改革方向，即“完善金融監管，推進金融創新，提高銀行、證券、保險等行業競爭力，維護金融穩定”。在新常態下，我國金融業已逐漸跨越分業經營的界限，混業經營成為金融機構未來發展的一大方向。為此，我國亟需建立與之相適應的金融監管體系，維護金融穩定。

我國金融業綜合化經營的現狀

我國金融業由銀行、證券、保險三大行業組成。截至2014年年末，三大行業資產總額為187萬億元，其中銀行業總資產172萬億元，占比超過九成。銀行貸款在社會融資總規模中占絕大部分。目前，隨著金融改革和金融創新的力度不斷加大，金融衍生產品的不斷創新和經營業務范圍的擴展，我國金融業已經突破了分業經營的底線，混業經營模式開始逐步取代分業經營模式，從大趨勢來看，放松對金融混業經營的管制是世界性的趨勢。因此，深度結合的銀行、證券和保險行業將進一步加強銀行的競爭力和一站式金融服務的能力，同時也有利于提升盈利水平。自2005年以來，國務院先后批準商業銀行開展投資基金管理公司、金融租賃公司、信托公司和保險公司的試點工作。由此，商業銀行的綜合化經營開始加速推進。

在混業經營的大趨勢下，國內各家銀行都在朝著綜合化、集團化經營方向發展?；鞓I經營成為金融機構未來發展的一大方向。銀行業綜合經營之后，如何識別風險能力，規避監管套利也將給監管層帶來新的考驗。目前我國實行“分業經營、分業監管”的金融監管體制，“一行三會”各自金融監管的界限十分明確，對大的銀行集團混業經營監管缺乏手段。因此，金融監管體制也要緊跟國家政策和法律法規的變化，隨著時代的進步逐步加以完善。當前三大監管機構有效協調且存在聯動機制，可以有效控制風險并鼓勵金融機構創新，從長遠來看，統一的監管模式將是未來金融監管體制改革的新趨勢。

目前，國內越來越多的銀行業金融機構都發展成了兼營銀行、保險、證券、信托、租賃、投行等綜合金融業務的金融“航母級”企業。當前，我國金融混業經營形成的金融控股公司主要存在著三種具體模式，即商業銀行控股模式、非銀行金融機構控股模式、實業部門控股金融機構模式。金融控股公司對金融監管帶來了日益嚴峻的挑戰。隨著電子信息技術的快速發展以及金融多元化發展趨勢，金融衍生產品不斷出現，金融服務的行業邊界日漸模糊。

基于這一戰略認識，未來幾年，我國要加強宏觀審慎監管，具備應對外部沖擊的系統性抗風險能力：調整好國內的經濟結構，以及各領域的市場化改革，這是最基礎條件；把握好金融業開放的節奏、次序和政策銜接，筑好“防火墻”；在國際金融舞臺上構建“中國話語權”，推動國際金融秩序改革，化解外部沖擊壓力。同時，面對未來我國經濟發展的挑戰，強化我國金融業應對內部沖擊的能力。從中長期的演進趨勢看，隨著我國金融市場多元化程度的發展，如同許多發達國家金融市場所走過的道路一樣，金融部門之間的界線將不再涇渭分明，金融風險結構更加復雜、風險傳導更加隱蔽、系統性風險防范的重要性更加凸顯，銀行業理財規模的擴張、保險公司規模的擴大、擔保公司、期貨市場、文化交易市場、新股IPO的發行與解禁、債券市場直接融資比例的上升，國際板在未來的推出等因素變化，我國金融體系面臨的風險更為嚴峻，風險控制任務更加繁重。

完善我國金融監管體系的建議

建立和完善綜合性的金融監管體系。監管部門應從重視分業監管向綜合監管轉變。十年來，我國實行“一行三會”分業管理體制，對發揮各自專業監管優勢、提高監管效率具有明顯效果。但同時，分業監管體制偏重金融機構的市場準入和業務經營的合規性審批，“一行三會”之間監管標準難以統一規范，容易出現監管漏洞、產生重復監管，且易出現相互爭權或推諉扯皮的現象。

近年來，我國金融監管部門除加強傳統業務監管外，強化了“表外業務風險”監管，顯示了監管部門對金融機構表外業務的銀行理財以及銀證、銀基、銀保、銀信等合作類交叉性業務領域風險可能引發系統性和區域性金融風險的高度關注。截至2013年1月末銀行理財產品余額達7.4萬億元人民幣，超過信托業、保險業資產規模。目前許多交叉、跨界的金融產品、金融服務越來越多，通過機構合并、業務重組等方式，各金融機構之間的關系也日益錯綜復雜?；鞓I金融機構的風險越來越嚴重，但卻沒有任何一個金融監管機構能夠綜合評估整個金融市場的系統性風險。對現行分業監管模式提出了嚴峻挑戰。從長遠看，我國必須走金融統一監管或綜合監管之路，變分業監管為統一監管。從我國實際看，監管部門從分業監管向統一監管轉變并不是一蹴而就的事情。就目前具體情況而言，我國不可能實行“驟變式”的金融監管體制改革，而應該根據國內金融市場的實際情況進行緩和的、漸進式變革，逐步完善混業經營下的金融監管體制。

建立和完善行為金融監管體系。將各部門從重視專業監管向行為監管轉變。在傳統分業監管體制中，主要采取機構監管模式，也就是按照不同金融機構類型如銀行、證券、保險、信托等，來劃分金融監管對象，不同的監管機構管理不同的金融對象。隨著金融業務界限日趨模糊以及不同金融機構功能的一體化，就需要從機構監管向功能監管轉變。

從功能的角度從事監管，可以涵蓋所有的金融產品、業務及非金融機構的金融活動，有效地解決混業經營條件下金融創新產品的監管歸屬問題，促進金融機構組織的必要的變革，避免監管缺位或者重復交叉監管現象。金融監管對象由特定類型的金融機構轉變為特定類型的金融業務，有利于節約監管資源，提升監管效率，適應金融不斷創新的需要，把新業務、新產品、新機構及時納入到金融監管體系之中。及時處理和解決監管中發現的問題。目前，我國尚處于從分業經營到混合經營的過渡階段，通過修訂法律法規、完善制度設計和加強政策協調，推動建立高效順暢的監管協作制度框架。

建立和完善金融監管過程控制體系。監管部門從重視行政審批向過程控制轉變。我國傳統上一直比較重視對金融機構的合規性監管和現場監管，隨著我國金融市場的迅速發展和金融創新產品的日益增加，金融市場的風險也隨之增大，僅僅依靠傳統的監管方式已不能有效防范金融風險和維護金融安全，須向合規性監管與風險性監管轉軌，采取現場監管與非現場監管并重的現代監管方式。長期以來，我國金融監管主要依靠行政審批即市場準入，風險性監管尚不完善，對金融機構市場退出的監管嚴重缺乏。金融監管重點必須跟上金融機構商業模式的重大變化，否則，風險積累到一定程度必然會大規模地爆發危機。根據當前金融發展的形勢與要求，工作重心應主要圍繞風險監管展開，必須從監管的制度、手段、方法等方面進行相應的調整，并逐步完善風險預警機制、風險評價機制、風險化解機制、風險隔離機制，整體上把握金融市場風險，逐步化解和減少各種金融風險。明確由人民銀行承擔宏觀審慎管理職能，負責宏觀審慎管理制度和政策制定、推動宏觀審慎管理與微觀審慎監管的協調配合等。

建立和完善金融監管協調機制。在政策協調方面，為了推動監管協調和防范風險跨市場傳染，我國監管部門間的協調機制進行過幾次重要改進。特別是在2013年8月，國務院批復同意建立由中國人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度。建立監管協調部際聯席會議的目的是在既未打破原有監管體制又未新增機構的情況下，加強系統性風險的分析和防范，并強化宏觀審慎監管。一是聯席會議重點圍繞金融監管開展工作，不改變現行金融監管體制，不替代、不削弱有關部門現行職責分工，不替代國務院決策，重大事項按程序報國務院。二是聯席會議不刻制印章，不正式行文，按照國務院有關要求認真組織開展工作。三是聯席會議由中央銀行牽頭，充分發揮中央銀行優勢；同時采用靈活的工作方式，一方面聯席會議通過季度例會或臨時會議等方式開展工作，落實國務院交辦事項，履行工作職責；另一方面，聯席會議建立簡報制度，及時匯報、通報金融監管協調信息和工作進展情況。

我國應借鑒危機后大多數國家作法，在分業監管格局基礎上建立統一、權威、高效的正式金融監管協調機制，以解決目前信息割裂、政策協調不足的問題。其中，通過立法做實金融監管協調機制以及有效信息共享機制，是識別與判斷系統性風險并做出準確決策的基礎。在完善我國金融監管協調機制的同時，應加強宏觀審慎監管工具與其他監管和政策工具的協調性。一方面建議協調宏觀審慎監管工具與貨幣政策工具的使用，避免貨幣政策工具和宏觀審慎監管工具的作用對象完全一致。另一方面建議在對單個機構的微觀審慎監管中進一步樹立宏觀審慎的理念和視角，加強金融監管，共同防范系統性風險，維護金融穩定。

（作者系中國銀監會山西監管局副局長）