芻議行政事業單位內部控制

王 月

（遼寧對外經貿學院 會計學院，遼寧 大連 116052）

1 行政事業單位內部控制的意義

行政事業單位是社會主義經濟建設的重要組成部分，為經濟建設的發展提供必要的幫助。行政事業單位的內部控制保障了行政事業單位正常而穩健的運行，當前我國正在進行反腐倡廉，預防職務犯罪，行政事業單位內部控制是實現這一目標的重要舉措。2013年3月中國共產黨第十八屆中央委員會第二次全體會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，該方案強調了未來行政體制改革的方向以及國家懲治腐敗的決心。2014年1月1日起財政部執行《行政事業單位內部控制規范（試行）》，規范的執行將對行政事業單位的管理與資源配置產生重大的影響，具有重要的意義與研究價值。

2 內部控制的理論發展綜述

1972年，美國審計準則委員會（ASB）做了《審計準則公告》。該公告循著《證券交易法》的路線進行研究和討論，對內部控制提出了如下定義：“內部控制是在一定的環境下，單位為了提高經營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內部實施的各種制約和調節的組織、計劃、程序和方法”。

所謂內部控制，是指一個單位為了實現其經營目標，保護資產的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經營方針的貫徹執行，保證經營活動的經濟性、效率性和效果性而在單位內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。是應用于會計領域最廣泛的制度。

2001年12月，美國最大的能源公司——安然公司，突然申請破產保護，此后，上市公司丑聞不斷，規模也“屢創新高”，特別是2002年6月的世界通信會計丑聞事件，徹底打擊了美國投資者對美國資本市場的信心。為了改變這一局面，美國國會和政府加速通過了《薩班斯法案》（SOX法案），該法案的另一個名稱是“公眾公司會計改革與投資者保護法案”。法案的第一句話就是“遵守證券法律以提高公司披露的準確性和可靠性，從而保護投資者及其他目的”。在美國出臺的SOX法案中，對在美上市公司與財務報告相關的內部控制方面涉及最多也最為密切的條款是404條款。該條款要求公眾公司管理當局對企業內部控制的有效性進行披露，同時外部審計師必須對該份報告進行審計。

反對虛假財務報告委員會（COSO）介入了以上公司相關的調查，發現失敗的經營很多是由于舞弊造成的，而且舞弊的根源就是內部控制失效。在進行總結歸納后，反對虛假財務報告委員發布《內部控制整體框架》（COSO報告），這個報告得到了國際上的普遍認可，在COSO報告的基礎上繼而出現了《企業風險管理—整合框架》，英國、日本、加拿大等國家和地區制定的內部控制標準體系都不同程度地參考借鑒這兩個標準。美國證券交易委員會（SEC）于2003年6月明確指出，COSO框架滿足它們的信息披露標準，可用于管理層年度內部控制評價和披露要求的評價框架。美國公眾公司會計監督委員會（PCAOB）于2004年發布的第2號審計準則《與財務報表審計一起實施的財務報告內部控制審計》中指定COSO內部控制框架作為評價管理層和注冊會計師的標準和依據。而2004年9月COSO發布了名為《企業風險管理框架》，報告的發布標志著內部控制理論已經到了成熟期，其中企業內部控制結構和內部控制整體框架理論的提出，表明COSO報告已經形成權威性很高的內部控制標準體系。SOX法案指定建立了PCAOB （Public Company Accounting OversightBoard） 委員會。所有的上市公司審計事務所都必須在PCAOB登記并接受其監督審核。而PCAOB指定選用（審計準則第5號）COSO作為上市公司風險管理框架。也就是說COSO是SOX指定上市公司使用的內控標準。

3 行政事業單位內部控制存在的問題及建議

3.1 內部環境問題

內部環境是影響和制約企業內部控制建立與執行各種內部因素的總稱，是實施內部控制的基礎。內部環境主要包括治理結構、組織機構設置與權責分配、企業文化、人力資源政策、內部審計機構設置、反舞弊機制等。行政事業單位存在著較多的內部控制環境問題，例如白條抵庫現象、虛假發票等。

內部環境的良好與否決定了行政事業單位內部控制的優劣，也是其他四要素的基礎。行政單位領導的素質與工作態度決定了行政事業單位行為的誠實、守信和有效，繼而影響行政事業單位內部控制的效率和效果。行政事業單位領導越重視內部控制，其內部控制的建設和實施越能得到有效執行，并減少特定控制被忽視或規避的可能。

行政事業單位的組織結構包括內部各層級的機構設置、權責配置、人員編制、工作程序和相關制度安排，其中最主要的是機構設置和權責分配。行政事業單位沒有企業“三會一層”的治理機制，在權力制衡方面較為薄弱。合理的機構設置應當包括決策、執行和監督3種相互獨立的機構，并在三者之間進行合理的權責分配。要提高單位負責人的素質與其內部控制意識，完善人力資源政策，營造良好的事業單位的文化氛圍。

3.2 控制活動方面。

控制活動是根據風險評估結果、結合風險應對策略采取的確保企業內部控制目標得以實現的方法和手段，是實施內部控制的具體方式?？刂苹顒咏Y合企業具體業務和事項的特點與要求制定，主要包括職責分工控制、授權控制、審核批準控制、預算控制、財產保護控制、會計系統控制、內部報告控制、經濟活動分析控制、績效考評控制、信息技術控制等。

高校的科研經費管理存在諸多的弊端是內部控制活動沒有實施到位的必然結果。實際上很多科研經費是花不完的，但是錢已經到手了，很少有人會退回去，花不完的部分也要想辦法用掉。財務可以報銷的名目都去做賬報銷，就會出現有的老師1個月報銷30萬元油費的情況。從財務的角度，高校只審核發票的合法性，不管發票的合理性。只看發票是真是假。發票是真的，業務是不是真的，不進行監督。甚至虛假發票盛行，控制活動流于形式。要設計并落實控制活動：包括不相容崗位相分離，內部授權審批，明確責任人，預算控制，財產保護控制，會計控制，單據控制，信息內部公開。

3.3 風險評估方面

目前，我國行政事業單位風險評估體系并不完善，通過加強基于風險管理的內部控制，有利于提高行政事業單位的風險防范能力，防止和及時發現、糾正錯誤及舞弊，符合相關法律法規的要求。加強基于風險管理的內部控制是風險社會的發展及行政事業單位管理科學化趨勢所在；加強基于風險管理行政事業單位內部控制符合相關法律法規的要求；加強基于風險管理行政事業單位內部控制是保護財政資產的需要。內部控制意識淡薄，缺乏風險管理理念。內部控制建設與執行的關鍵是行政事業單位的單位負責人，而大部分“一把手”缺乏對內部控制的基本了解，更是缺乏風險意識，這是行政事業單位的通病。一部分行政事業單位好高騖遠，照搬其他單位的內部控制，如此做法不切實際；還有一部分行政事業單位安于現狀，仍停留在強調上級對下級的考評，或者是建立健全各部門的規章管理制度上，放棄對內部控制的建設。缺乏風險識別與風險評估機制。目前，行政事業單位科研經費緊張，導致科研開發項目因資金配備不足而出現擱淺，為了解決這一問題，通常要采取用國有資產與技術入股的形式來進行投資。然而，行政事業單位投資的內部控制制度不完善，缺乏風險意識，未能對投資環境、投資前景進行詳盡的風險識別與可行性分析。對投資項目的風險評估不足，對投資回報的期望過于樂觀，由此使得行政事業單位的投資變成一種感性投資，缺乏理性思考，這無疑會給行政事業單位和國家帶來了巨大的資金損失。有鑒于此，行政事業單位要加強風險意識，完善風險評估體系，應加強防范風險建設的資金投入，在行政事業單位開展風險評估之后，應當形成風險評估報告并及時提交給單位負責人，提醒單位負責人關注行政事業單位內部控制的重大風險，并根據風險評估結果有針對性地采取風險應對策略和風險控制措施，以便及時完善行政事業單位的內部控制風險防范建設。

3.4 信息與溝通方面

信息溝通的重要性不容忽視，行政事業單位的信息渠道是否暢通，信息是否公開透明，極大地影響著事業單位的風險水平。信息溝通是連接內部環境與其他要素的橋梁，是內部控制的重要組成部分。我國行政事業單位在信息溝通方面突出的特點是信息不公開透明、信息溝通的渠道不暢通、信息反饋機制不完善、信息化水平低且存在安全隱患等。因此，行政事業單位需要信息公開機制，并建立多渠道的信息公開機制，完善信息反饋機制，并加強行政事業單位的信息化建設。

3.5 對控制的監督

監督檢查是企業對內部控制的健全性、合理性有效進行監督、檢查與評估，形成書面報告并做出相應處理的過程，是實施內部控制的重要保證。監督檢查主要包括對建立并執行內部控制的整體情況進行連續性監督檢查，對內部控制的某一方面或者某些方面進行專項監督檢查，以及提交相應的檢查報告、提出有針對性的改進措施等。企業內部控制自我評估是內部控制監督檢查的一項重要內容。要完善行政事業單位內部監督機構的建設，單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，充分發揮經濟活動相關部門的協調作用，充分發揮內部審計、紀檢監察部門的作用，借助外部監管力量，提高監督力度，包括財政部門的監督，外部審計機構的監督，以及紀檢監察部門對于行政事業單位的監督與防范作用。

［1］徐瑞麗．論行政事業單位內部控制存在的問題與對策［J］．中小企業管理與科技，2015（2）．

［2］關振宇．行政事業單位實施內部控制問題探討［J］．商業經濟研究，2015（3）．