淺談新預算法的突破及影響——對新預算法的解讀

彭富春

（廣州民航職業技術學院，廣州 510403）

筆者是一所高職院校的財務人員,在基層從事會計核算及預決算的編制工作十幾年了，明顯感覺到預決算工作每年都在調整和變化，即科目使用越來越規范和合理，項目要求越來越精細和科學，編報說明越來越全面和具體，這也為新預算法的平穩推出奠定了基礎。本文試圖從新舊預算法條款的對比中找出其內容和實質的變化，并進行比較和剖析，從而解讀新預算法將帶來的重大變革及作用。

1 立法宗旨

原預算法（以下簡稱舊法）：“為了強化預算的分配和監督職能，加強國家宏觀調控。”修訂后的預算法（以下簡稱新法）：“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展。”

解讀：預算法是管理政府經濟行為的財政基本法，是財稅體制運行的指揮棒，在我國一直有“經濟憲法”的美譽。新法把“強化預算約束”寫進了立法宗旨，凸顯預算的法定性和強制性。新法從立法的角度確立了預決算公開透明制度，把政府放在“監督管理”的被管理監督的位置上，實現了預算法由管理法向控權法的轉型，使得預算法由過去的政府管理法，變成了規范政府、管理政府的法，這也是建設服務型政府、提高政府部門行政功能的需要。同時，新預算法重新梳理了各項違法違紀情形，形成了對責任人員的硬性約束。近年來，財政部也越來越重視預算執行動態監控管理工作，并定期進行聯席監控通報，把監管的關口提前以防患于未然。

2 全口徑預算

舊法：“中央政府預算由中央各部門預算組成。地方預算由各省、自治區、直轄市預算組成。”

新法：“預算由預算收入和預算支出組成。各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。”

解讀：新預算法從立法的高度確立了全口徑預算體系，明確政府的全部收入和支出都應當納入預算。

全口徑預算體系，從橫向上來講，也就是預算的組成，新法除了一般公共預算，還把一直都沒有納入預算體系的“政府性基金、國有資本經營、社會保險基金”等全部納入了預算體系。縱向上，形成了五級政府五級預算的預算體系。這樣，縱橫交錯，把政府的一切收支都納入到預算中來，以此為基礎來接受全社會的約束和監督。

3 轉移支付

舊法：沒有明確規定，只在第31條提到安排必要的資金用于扶助貧困地區經濟發展。

新法：“第16條：國家實行財政轉移支付制度。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。”“第38條：一般性轉移支付應當按照國務院規定的基本標準和計算方法編制。”

解讀：轉移支付主要是指各級政府之間為平衡收支規模而進行預算調節的制度。新法落實中央關于轉移支付制度改革思路，將改革利劍指向了每年近5萬億元的財政轉移支付資金。在這二十幾年的實踐中，專項轉移支付形成的問題已經非常嚴重，到了非改不可的地步了。所以新法針對性地提出“建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制”。同時提出了“增加一般轉移支付”的改革方向。

4 預算公開透明

舊法：沒有對財政信息的公開做出明確規定。

新法：總則第1條就提出“健全全面規范、公開透明的預算制度”

第14條提出“經批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內向社會公開”。第46條規定預算草案應當細化按功能和經濟性質分類支出應當編列到“項”和“款”。

解讀：在全面公開方面，新法首次將政府預算信息的公開與透明作為總則列出來，并在相關條款中細化和落實。新法不僅要求嚴格審計，第89條提出“審計工作報告，也應當向社會公開”。在預算執行中老百姓最關心的“三公經費”“政府采購”等情況等都要進行公開。

5 法律責任

舊法：原預算法規定預算審查重點是收支平衡，并要求征收部門完成收入上繳任務。

新法：在第87～90條詳細列示的各種違法違規行為須依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。在第92～95條里具體規定了各類法律責任，第96條進一步提出“構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

解讀：以前，預算審核主要是看預算平衡和預算赤字的規模。筆者在基層從事預算編制工作的時候，也是采取收定支的方法，就是先預計當年能收到多少錢，然后再編制支出預算，表面平衡就可以了。新預算法將預算審核的重點放到了支出預算上面。

6 待完善之處

（1）全口徑預算方面，一些地方法規規定的收費項目都應納入政府性基金預算，如土地出讓金，一些地方性基金、管理費等。

（2）依法收費方面，全部收費依法依規還是難以做到。

（3）績效考核方面還是紙上談兵。

總之，依法治國應當立法先行，新《預算法》無疑將開啟經濟改革的新篇章，引領國家經濟運行走向法制化和現代化。