開發區土地集約利用的區域有效性研究
——以南京棲霞開發區為例

樓擎擎

（南京農業大學公共管理學院，南京 210095）

開發區土地集約利用的區域有效性研究
——以南京棲霞開發區為例

樓擎擎

（南京農業大學公共管理學院，南京 210095）

作為區域經濟社會發展的重要載體，開發區在帶動區域產業發展和提高城市化水平的同時，也引起土地低效利用、影響區域可持續發展等問題。本文以南京棲霞經濟開發區為例，從集約的角度評價開發區土地利用對區域經濟社會發展的有效性，明確開發區土地利用存在的問題，并掌握開發區與區域經濟社會發展的協調性，對加快棲霞區乃至南京經濟社會發展和城市化進程具有重大的現實意義。

開發區；土地集約利用；區域；有效性

1 引言

作為改革開放的先行區域經濟增長的發動機，開發區的建設和發揮的規模效應及集聚效應，是推動區域經濟發展的中堅力量。然而，城市開發區在帶來區域經濟社會快速發展的同時，也出現了巨量的土地浪費、開發資金沉淀等社會生態問題。開發區土地開發利用程度是開發區存在和發展的基礎，開發區的土地集約利用與否，直接與其在區域經濟社會發展中發揮的有效性掛鉤。而開發區土地集約利用對區域經濟社會發展的有效性，主要體現在其對區域經濟社會發展的影響這一主要方面。客觀認識開發區土地集約利用現狀水平，從集約的角度來研究開發區土地利用對區域經濟社會發展的貢獻是否有效，對明確開發區土地利用存在的問題，及提升我國開發區土地集約利用的管理水平具有重要意義。

2 開發區土地集約利用對區域經濟社會發展的影響

2.1 開發區土地集約利用推進區域城市化進程和產業活動的空間重構

開發區的土地開發利用進程，從某種程度來說也是所在區域的城市化進程。目前大多數的開發區位于所依托的城市的郊區，通過開發建設，并利用母城的擴散效應，成為原來城區功能的延伸和補充，形成新城區或衛星城市。此外，開發區的土地開發利用能夠推動區域產業活動的空間結構調整，很多區域通過合理規劃開發區用地功能，把具有相關性的生產活動進行空間上的集中配置和有機結合，形成較為完整的產業鏈，提高了產業的生產效率和規模效益，同時也提高土地利用的效率和效益。

2.2 開發區土地集約利用對區域和區際經濟社會發展具有有效性

開發區土地利用是一個開放的系統，需要與周邊的經濟社會系統、土地利用結構協調一致，形成開發區土地利用與周邊地區產業同步開發、協作配套機制。這樣能更有效利用開發區內部與區際之間的基礎設施用地、產業發展用地、社會服務用地以及生態環境保護用地，從而達到土地利用集約化，也使得開發區用地能夠在地域空間上發揮更有效地輻射拉動作用。尤其是在開發區建設的中后期，其對地域經濟社會發展的輻射效應將更加突出。

3 研究區域概況

3.1 棲霞區區域經濟社會發展狀況

棲霞區位于南京市主城東北部，全區總面積約376．09平方千米，是以港口運輸、石油化工、生態農業、風景名勝為主要職能的現代化江濱新區。2011年全區實現地區生產總值525．39億元，全年城鎮居民家庭人均總收入為3 3815元，農村居民人均純收入14 898元。棲霞區農業基礎雄厚，是南京市重要的農副產品生產基地。棲霞區區內有部、省、市屬工礦企業130多家，形成醫藥電子、機械制造、新型建材和石油化工四大支柱行業。

3.2 棲霞開發區現狀

1992年建立的南京棲霞經濟開發區地處南京市東部沿江地區，并經國務院批準成為國家級經濟技術開發區。南京經濟技術開發區距市中心僅20千米，基于外貿港口交通樞紐的區位優勢，開發區迅速發展成為南京市外向型經濟發展的主要集聚區，在技術創新和體制創新方面發揮了明顯的先行示范帶動作用。4 棲霞開發區土地集約利用對區域經濟社會發展有效性分析4.1棲霞開發區土地集約利用水平分析

根據國土資源部“開發區土地集約利用評價技術方案(2006年度)”(試行)規定的要求，開發區土地利用的集約水平從土地利用狀況、用地效益和管理績效3個方面共14項具體評價指標綜合反映。

其中，土地利用狀況包括土地開發程度、土地利用結構、土地利用強度3方面。開發區土地利用的充分化是影響區域土地利用集約化的一大重要因素，開發區土地開發率、土地供應率和土地建成率是反映土地利用充分化的量度指標。在沿江大開發戰略指導下，棲霞開發區大力加強產業園區及商業副中心的建設，高強度的土地開發帶來極高的土地綜合產出率，地均GDP產出從1996年的2.60×104萬元/公頃提高到2006年的11.42×104萬元/公頃。資料顯示，2011年棲霞開發區土地開發率在80%以上，已供應土地能保證90%以上的建成率。

4.2 存在問題分析

通過以上分析，可以看出棲霞經濟開發區土地集約利用有力促進了區域經濟社會發展，但在土地利用中也存在一些問題。

（1）開發區發展規劃沒有形成系統完整的體系，與區域發展規劃不協調，而且一些地方存在編制總規而沒有詳規的情況，造成規劃隨意性較大，缺乏可操作性，從而導致開發區土地利用存在嚴重浪費閑置的問題。

（2）主導產業集聚度不高，工業用地投入產出結構不合理。雖然棲霞開發區在項目建設上取得了不錯的成績，但能起到促進產業集聚、延伸產業鏈條、發揮帶動作用的大項目還比較少，產業用地投入產出結構也存在功能定位不突出、企業效益不佳等問題。

（3）自主創新能力不強，注重引進，忽視創新。棲霞開發區多注重項目數量，忽視質量，從而導致一些項目研發機構和總部經費較少，自主創新能力不足，缺乏可持續性。

5 推進棲霞開發區土地集約利用的政策建議

（1）從自身條件和實際出發，緊密結合開發區的建設和培育特色區域經濟，科學制訂與完善開發區各類發展規劃，確保土地高效利用。

（2）鼓勵和引導產業集約用地，尤其注重目前制約棲霞開發區土地集約利用的因素，有效整合工業園區，促進產業結構升級，倡導勞動密集型產業和技術密集型產業的發展。

（3）加大土地利用規劃監管力度，控制建設用地增量指標，使用地模式從粗放外延擴張轉向集約化內涵挖潛，從根本上改變資源密集型產業的發展模式。

（4）建立多層次的土地集約利用考核評價制度，定期考核評價開發區相關的行政主管部門以及用地單位的土地集約利用狀況。強化土地配置的市場機制，靈活運用土地價格、稅收兩種經濟杠桿，建立土地集約利用的激勵機制。

[1]張曉平,陸大道.開發區土地開發的區域效應及協同機制分析[J].資源科學,2002,24(5):32-38.

[2]姚沈欣.宏觀調控下開發區土地集約利用對策研究[D].南京：南京農業大學,2008.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.05.103

F301.2

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2014-12-22