淺談環保專項資金的管理

潘正軍

摘要：當前我國環保專項資金管理存在著績效審計范圍狹隘，項目申報、資金使用管理不規范以及評價體系不完善等問題。本文從制約環保專項資金管理的原因出發，力求為完善現有的監督制約機制，促進環保專項資金的有效監管提供有用借鑒，更好發揮專項資金在保護環境中的積極作用和確保財政資金的有效使用。

關鍵詞：環保 專項資金 管理

一、環保專項資金的理論背景

對于績效審計的定義，國外有較多的權威解釋。《英國國家審計法》：“檢查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經濟性、效率性和效果情況”。《關于績效審計、公營企業審計和審計質量的總聲明》：“除了合規性審計，還有另一類型的審計，它涉及對公營部門管理的經濟性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計”。《政府的機構、計劃項目、活動和職責的審計準則》：“績效審計就是客觀地、系統地檢查證據，以實現對政府組織、項目、活動和功能進行獨立地評價的目標，以便為改善公共責任性，為采用糾正措施的有關各方進行決策以便實施監督提供信息”。國際會計師聯合會認為：“績效審計的目標是向用戶提供獨立的業績信息和系統的認定保證”。從上述可以看出，國外認為績效審計涉及對效率性、效果性和經濟性的反面的審計。由于國內對績效審計的定義與國外類似，認為績效審計包括被管理單位管理活動的經濟性、被審計單位資源利用的效果性以及人力、物力和財力投入和產出的效果性。經濟發展的過程當中由于過度的重視以上三個方面，造成了環境的破壞和分配的低效率，因此在公認的績效審計的評判標準當中，將環保性和公平性作為績效的標準，即“5E”。

環保專項資金按資金來源和管理渠道，中央財政環境支出資金可以分為中央預算內基建投資、中央財政環境保護專項資金和財政部每年安排給環境保護部的部門預算。

環境保護專項資金績效審計是在審查和評價相關部門或單位財政環保專項資金財務收支的真實性和合法性的基礎上，就其實現經濟性、效率性、效果性、環境性和公平性的程度客觀地進行評價，提出合理意見和建議，為出臺政策法規、理順體制、健全機制、改進管理提供決策依據，提高資金使用效益，推動相關部門或單位深化經濟改革。對自己的績效審計主要分為項目的設立、資金的分配、使用、管理和后續的治理和考核。

二、環保專項資金相關的研究現狀

（一）國外研究現狀

國外現階段對環保專項資金的必要性、評價方法和評價標準進行了大量的研究，認為績效審計與環境風險、公司的發展機會、審計風險和國家制定標準之間有著密切的關系。

（二）國內研究現狀

到2014年10月，環保專項資金績效審計的研究篇數為280篇，國內現階段對環保專項資金績效審計的重視程度不夠，研究的質量還有待提升。對于環保專項資金績效審計的評價體系構建，只要是建立定量的和定性的評價指標，將其分為指導性的和技術性的評價指標，主要的指標來源是按照國家相關的法律法規和被公認的標準。首先，對環保專項資金績效審計的研究往往與其他環境審計和績效審計類型的研究混在一起，針對性不強，專門針對環保專項資金績效審計的研究屈指可數。其次，大多文獻都集中于環保專項資金績效審計的評價體系構建研究，但由于影響環境的因素多種多樣，因素的復雜性決定了研究的困難性，研究者所站的角度不同，使用的研究方法不同，選取的指標也是不一樣的，目前尚沒有一套科學統一的投資項目績效審計評價指標體系及評價標準，并且缺乏研究績效審計配套管理措施；再者大多數學者的研究多為規范研究，缺乏實證研究和案例研究，尤其缺乏對我國環保專項資金績效審計實踐現狀和問題的調查以及深層次的案例分析。

三、制約環保專項資金管理的原因探索

環保專項資金自1997年成立以來，已經經歷了將近20年的歷史，但是發展仍不成熟，環保資金在環境保護和治理上沒有發揮應有的效益，很多的資金僅僅停留在賬面上，沒有落到實處。

（一）審計范圍狹隘

我國的環境審計僅僅局限于財務審計和合規性審計，當前面臨的一個突出“瓶頸”是審計范圍通常局限于微觀層次，即以特定的環保單位和項目為審計對象，集中于資金運用過程的績效評價，基本上不涉及宏觀、中觀層面環保專項資金主管部門對資金的配置活動這一前置環節，導致審計評價只局限在資金的“運行績效”層面。目前大部分理論一般重視對環境治理和保護的資金真實性和合法性進行審計，而對資金的使用效率和效果的績效審計相對甚少，特別是對評價指標的關注不夠，忽視了資金的“配置績效”。績效審計相對而言很少，這與國際環境審計的發展是相脫節的。

（二）項目申報、資金使用上管理不規范

1.在項目立項上，有的項目申報單位采取編造虛假申報資料、多頭重復申報和采取弄虛作假、浮夸濫報等辦法，虛擬工程項目以套取國家環保專項資金。

2.環保專項資金在使用管理中存在問題，環保專項資金被大量的挪用，環保專項資金管理不善，沒有專款專用；某些主管部門以各種名義扣撥專項資金，層層截留，級級揩油或者財政、審計、環保部門應對項目執行情況實行監督檢查。

3.資金的分配和使用環節上存在著監管不嚴、制度不全、重視程度不高以及信息不對稱等問題，容易導致環保專項資金被挪用和沒有及時或分配不到位等問題。

（三）評價體系不完善

環保專項資金績效評價指標體系一般設計一級、二級指標，在二級指標下再設置三級分指標對環保專項資金的使用和管理進行評價，而沒有經過實際的檢驗，缺乏可行性；環保專項資金績效評價個性指標的類別難以界定，難以設計通用的個性指標，一般沒有適用于全行業的通用指標，各行各業在指標上各行其政，指標使用范圍窄。目前在指標設置上主要是基于經濟指標和環境指標，兩者在運用上都存在著一定的缺陷，指標設計比較片面。

（四）環保法規規范空缺，監管不到位

國家間環保專項資金分為三部分，分別是自然保護區、農村環境保護和主要污染物（包括減排和空氣污染物），對三方面的環保專項資金的申報、劃撥、使用和監管均做出了規范，明確了總的指導指南，但是均從宏觀從面出發，沒有對微觀細節之處做出規定和操作指引，總的來說，法律法規存在著以下幾個問題：第一，監管主體獨立性差；第二，側重于資金申請的管理，缺乏對于資金的使用和后續的績效評價；第三，缺乏經濟問責制度，驗收標準不夠明確。

四、加強環保專項資金績效審計的建議

環保專項資金是環境保護投資的一項重要渠道，是國民經濟和社會發展固定資產投資的組成部分，因此做好環保專項資金績效審計具有重要的意義。

（一）建立健全環保專項資金績效監管體系

借鑒目前建立的環保專項資金績效評價方法，如“空間目標”思想構架的基準模型；從財經紀律、分配效率、成本效益等三個角度出發構建各財政支出框架；利用項目決策、項目管理和項目績效對財政環境保護績效進行分析評價，加強宣傳和培訓，貫徹環保績效理念；設立項目實施效果指標、項目財務評價指標、項目國民經濟評價指標和項目社會影響效果等指標，從主觀和客觀兩方面給定權重，使用專家評判或調查問卷等方法進行打分做出審計評價。在這些方法的基礎上，建立起一個綜合的評價方法，為績效評價審計提供總的指南和評估體系。由于各行業具有不同的特點和目標，因此在總的指南上按分類指導、分項評估的方法，為每個行業制定不同的評價方法和評價指標，根據不同的分類項目，在每個行業下面分配不一樣的指標，以此來建立分級層次體系。

（二）加強環保專項資金管理

建立健全環保專項資金的征收管理辦法及責任制度，做到應收盡收、全面、足額、及時征收；專項資金要實行專款專用，環保專項資金的分配和使用，應堅持“突出重點、專款專用、加強管理、注重實效”的原則，做到公開、公平、公正；項目單位應合理有效使用資金，環保專項資金補助的項目應符合國家產業政策和環境政策，實現經濟建設與環境保護的和諧和統一，既不為發展而犧牲生態環境，也不為單純保護環境而放棄發展；既有利于創建一流的生態環境，又促進經濟社會健康快速發展。

（三）建立健全環保專項資金監管機制

首先要建立環保資金信息公開披露制度，編制《環境保護專項資金申請指南》，在自己的網站上向社會公開發布；其次，環保資金的申請，項目審核及資金計劃的下達和環保資金的撥付都要建立完整的制度體系；最后，環保資金使用的監督管理。項目單位收到環保資金后，應盡快組織項目的實施；項目在實施過程中要嚴格執行有關財務規章制度、招投標管理規定，科學、合理、有效地安排和使用資金。

（四）明確投資主體的責任，落實環境目標

落實環境目標，資金是保障。必須基于政府與市場、中央與地方之間的環境保護事權劃分，明確各類主體的環境保護資金責任。在各類主體中，企業的污染治理責任是相對明確的，但企業是否真正承擔起治理投資的責任，則取決于政府的強制力和引導政策。必須通過足夠的投入建立起政府的環境監管能力，輔之以政府資金和政策的引導作用，才能確保企業發展的同時不欠環境賬。政府的環境保護責任，應當遵循“一級政府、一級事權、一級財權、一級權益”的原則，政府環境事權的管轄范圍應當與環境問題的影響范圍相對應。

參考文獻：

[1]房巧玲，劉長翠.環境保護支出績效評價指標體系構建研究[J].審計研究，2010，（3）：22-26.

[2]房巧玲，王宜成.環境保護專項資金績效審計基準模型及其應用研究—基于資源配置的視角[J].中國海洋大學學報，2013，（4）：52-57.

[3]郭建平.我國環境績效審計問題研究[J].北京石油管理干部學院學報，2008，（3）：66-69.

[4]何芹.環境保護專項資金績效審計若干問題探討[J].財務月刊，2009.

[5]劉良慧.對財政環保資金項目績效審計評價方法的探索[J].中國證券期貨，2013，（2）：159-160.

[6]劉良慧.環保專項資金績效審計評價體系研究[D].長沙理工大學，2013.

[7]胡晉湘.芻議環境保護專項資金審計[J].中國鄉鎮企業會計，2011，（8）：33-34.

[8]黃溶冰.我國環境保護財政資金的績效評價（2006-2011年）——基于審計結果公告的內容分析[J].財政研究，2012.

[9]賈卉.加快推進環保資金績效評價 強化資金效益管理[J].環境保護，2013.

[10]林琨.淺談環保專項資金的管理[J].環境管理，2008，（7）：27-28.

[11]劉金吉等，環保專項資金使用過程中存在的問題及對策[J].環境科技，2008，（21）：59-63.

[12]孫暉，楊玉楠.新農村環保項目績效評估指標體系的構建[J].科技管理研究，2011，（14）：70-71.

[13]孫蘭.環保專項資金使用管理問題初探[J].法治與社會，2009，（27）：60-62.

[14]歐陽沁.專項資金評價體系在績效審計中的運用[J].審計月刊，2013（9）.

[15]楊玉楠，康洪.中央環境保護專項資金項目績效評估指標體系研究[J].環境污染與防治，2010，（23）：40-42.

[16]沈會山等.論我國環保資金項目績效評價指標體系的構建[J].廣州化工，2012，（16）：136-137.

[17]張穎燕.我國生態建設資金績效審計評價研究[D].浙江工商大學，2014.

（作者單位：云南省公路開發投資有限責任公司）