煙草專賣也要創新提升管理水平

湯連松

習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”煙草專賣行政執法作為國家行政權力的一部分，同樣具有權力本身所具有的強制性、有價性、可交換性和擴張性等特性，也同樣存在著被濫用的可能。筆者認為，提升煙草專賣管理水平，關鍵要增強專賣隊伍戰斗力和廉政風險管控力，并始終作為各級煙草行政主管部門的工作著力點。

一、必須增強煙草專賣管理隊伍戰斗力

近年來，各級煙草行政主管理部門在履行專賣執法過程中，積極推進黨風廉政建設，嚴格按照“公開、公平、公正”的執法原則，努力建設一支高素質的專賣執法隊伍，呈現出行政執法水平不斷提高、依法行政意識顯著增強、執法環境明顯改善的特點。但也要清醒地認識到，隨著信息技術的高速發展和行業對專賣隊伍建設提出的一系列新要求，履行好“監督、執法、保障、服務”的職責，煙草專賣隊伍建設力度有待進一步加強。眾所周知，實現卷煙上水平，人才是保障。專賣管理人員是履行國家專賣法的執法者，對保持良好的生產經營和市場秩序，促進行業持續健康發展，有著無可替代的作用。隨著法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的深入推進，隨著行業生產經營形勢的復雜變化，中央出臺了許多規定措施、禁令要求，專賣管理工作面臨著許多新的挑戰和考驗。特別是在行業經過持續多年的快速發展后，當前正面臨著增長速度回落、工商庫存增加、結構空間變窄、需求拐點逼近等四大難題，生產經營壓力徒然加大，更易引發各種扭曲的、變異的甚至違法的行為。對照新形勢、新要求和新任務，與時俱進地打造一支執法公正、組織嚴明、作風優良、保障有力的專賣執法隊伍，必須從以下三個方面加大工作力度：

（一）加大學習教育力度。作為黨領導下的一支執法隊伍，思想教育工作必須放在一個十分重要的位置。因此，十八大三中全會召開后，各區縣分局就及時學習、傳達、理解、貫徹會議精神，花大力氣解決隊伍思想觀念上的問題。如果思想教育工作不加強，容易產生缺乏責任感、使命感，不愿意創造性的開展工作;政治上不夠成熟，政策水平不高;法學理論功底差，知識陳舊，執法觀念落后;作風浮躁、形式主義嚴重等現象。

（二）加強綜合素質培養。社會法治意識不斷提高和信息化網絡的快速發展對依法行政、文明執法提出了更高要求。作為行業面向社會的窗口，更要重視隊伍綜合能力素質建設，切實維護好行業形象。由于隊伍建設具有階段性和持續性的特點，前一階段隊伍建設側重于單兵作戰能力的培養，要形成整體綜合能力，急需在團隊建設、復合型人才培養等方面下更大的功夫。

（三）加快信息技術應用。上海市煙草專賣信息化較前幾年有了很大進步，但借助信息化手段監控權力運行的工作仍處于剛剛起步階段。應該說，執法監督信息化能為創新完善專賣管理、推進體系建設、提升管理效能和服務質量提供新的途徑。通過信息化手段來規范和監督權力運行是當前提升廉政建設和反腐倡廉工作的新舉措，可以有效防控權力和制約權力。當前要熟練掌握信息技術，加大信息化運用的力度。

二、必須增強廉政風險管控力

提升煙草專賣管理水平，除打造一支政治上靠得住、工作業務精、作風過得硬、經得起考驗的具有團隊精神的專賣執法隊伍外，還必須創建具有專賣特色的廉政執法風險管控體系，多層次構建風險防范網。

（一）要充分發揮黨的領導核心作用。專賣行政執法工作的性質、任務，決定了專賣執法隊伍的政治要求。在思想上，必須具有堅定的政治信念，保持清醒的政治頭腦，堅持正確的政治方向。在組織上，必須根據黨組織要求調整人力資源結構，形成相對合理的隊伍建設要求。有條件的分局，可以參照“把支部建在連上”要求，在專賣隊伍中建立專兼職政工隊伍。

（二）要持續優化人才隊伍培養機制。要在“進、育、退”下功夫，切實做到：進有要求。無論對外招聘還是內部競聘，除了設定相關工作經歷、學歷等硬性標準，還必須設立德才兼備、任人唯賢的標準，考察應聘者的思想品德以及整治操守。育有體制。以打造一支政治過硬、作風優良、業務精湛的高素質專賣執法隊伍為目標，著力把好“政治關、作風關、業務關”。退有依據。要不斷完善考核制度，建立獎懲機制。對違規違紀、玩忽職守，在工作中造成一定負面影響的當事人必須嚴肅處理，嚴厲追究;對于連續考核末位或有廉政問題的要實行淘汰制度，以示公平、公正。

（三）要構建完善廉政風險管控體系。主要包括四大方面：

1. 完善教育體系，強化規范約束。專賣執法人員的黨性修養、職業操守、業務能力和意志品質都是打造“廉潔煙草”社會形象重要因素。一是要關注廉政教育，形成長效機制。要實施黨員、干部、執法人員三個層面、不同要求的廉政自律承諾;要定期組織觀看廉政教育主題片、參觀監獄等形式的廉政教育，強化內在畏懼;要督促執法人員牢記“六條禁令”，模范執行專賣執法要求。二是要倡導執法禮儀，強化文明執法。要以貫徹上海市《進一步規范和加強行政執法工作的意見》和《上海市行政執法人員執法行為規范》為契機，進一步規范基層專賣人員執法行為;要通過視頻、圖片、文字等形式，進一步統一基層專賣執法人員的儀表儀容、著裝要求、用語規范、行為標準;要積極推行適合專賣實際的執法禮儀，不斷展現專賣規范、文明執法管理流程和執法行為。三是強化法制培訓，創新執法理念。要結合國家局要求，倡導“以人為本”、“寓服務于管理”的執法理念，推進依法行政;要建立多渠道煙草法律學習平臺，進一步探索法制宣傳教育與道德教育有機結合。

2. 完善監控體系，把握風險防控關鍵。加強廉政建設，采取科學合理的方法是關鍵。評估廉政執法管控點是廉政執法能得到有效防控的前提和基礎，要將執法中可能產生的問題逐一梳理、找“準”，并采取監控措施。問題查找不出來，或者找不準、找不全，就不能有效監控權力點，使監督缺乏針對性、系統性和可操作性，既“防不住”，也“管不好”，建立管控機制也就成了一句空話。endprint

廉政執法管控點具體到專賣實際，可分為行政許可3個環節、6個權利管控點和行政處罰5個環節、11個權力管控點。在評估廉政管控點時，要明確三點：一要明確評估方法。要以界定工作職責為基礎，從梳理工作流程入手，系統梳理每個部門、每個崗位的職責定位、法定權限和工作流程，全面深入評估可能存在廉政執法出現問題的部位和環節，做到職權項目清楚、責權流程清晰、權力運行清透。二要明確評估內容。從崗位職責方面評估，主要結合崗位職責評估在履行職責、行使職權過程中可能產生的失職瀆職的問題;從業務流程方面評估，主要根據部門的職能和權限，從工作程序、業務流程等方面評估存在的問題;從制度機制方面評估，主要評估由于缺乏工作制度的管理流程，缺乏制度支撐的制衡和制約，避免因為制度不全可能造成濫用職權等嚴重后果的問題。三要明確評估重點。在評估廉政執法過程中，要緊貼突出問題、緊貼關鍵環節、緊貼重要崗位，著力評估行政許可、行政執法、行政處罰等重要環節的管控力度，努力把廉政風險管控融入到具體業務全過程，以重點帶全面，以關鍵促整體，有計劃地推動預防腐敗工作向縱深發展。

3. 完善制度體系，將權力關進“籠子”。為減少執法中的人為因素，必須強化兩個舉措：一要完善執法程序，規范具體執法行為。通過編制行政許可和行政處罰兩大系列業務手冊和辦事指南，把各管理事項的依據、內容、程序、方法以標準文件方式進行公示，形成標準化操作規程。以辦理涉煙行政許可業務為例，可將專賣零售許可證的新辦、變更、延續、停業、恢復營業、歇業、補辦七大主要業務中的申請、受理、審查、決定、制證、歸檔等環節，確立具體操作標準和職責權限。二要規范自由裁量，提升行政管理效能。要規范明確證據采信、性質認定、違法事實、情節輕重等方面的“自由裁量權”，制定煙草專賣行政處罰自由裁量基準制度，對不同條件、情況下的違法行為，明確統一規范的行政處罰裁量權。同時，嚴格執行回避制度和責任追究制度，充分發揮自由裁量權高效靈活的作用。

4. 建立責任監督體系，強化履職的責任監督。在評估專賣執法廉政管控點的基礎上，要按照“有權必有責、有權必監督”的原則，建立重大決策、內部監督、社會監督的多元化監督體系。一是完善內部監督機制，包括：（1）權力點重大決策集體討論制度。對符合條件的行政處罰和行政許可重大事項必須進行集體討論。（2）完善內部監督機制。建立法規部門、內管部門行業內部監督，及時糾正執法不規范。（3）推行行政執法錯案追究和案卷評查制度，監督嚴格按照法定程序和權限行使職權、履行職責。二是暢通外部監督渠道：（1）完善“12313”舉報投訴電話運行，做到有訴必接、有舉必查、有查必果，實現平臺接聽率、事件處置率、結果反饋率100%;（2）探索新媒體舉報投訴平臺建設，例如運用互聯網、微博、微信等擴大外界監督受眾面。（3）加大對具體行政執法行為投訴和舉報的受理查處力度，強化對行政執法個案的監督。三是突出信息化監管。信息化作為剛性的監管手段，可以起到人為主的監督所不能實現的效果，真正實現權力點約束和廉政建設工作的機制化、長效化和效率化。（1）完善專賣業務信息系統，特別對廉政執法點要通過信息系統加以進一步規范;（2）開發新信息平臺，采用信息化手段規范和監督執法行為，提高監督工作效率;（3）建設信息資源中心，實現對信息的統一管理和資源共享，讓執法權力監控在陽光下有效運行。

（作者：上海市煙草專賣局虹口分局）endprint