擋不住的走私牛肉

郭絲露　梁月靜

可能國(guó)人所吃的牛肉中，近四分之一來(lái)自非法途徑。中國(guó)在走私肉的監(jiān)管問(wèn)題上，又陷入了“合法的有人管，非法的沒(méi)人管”的怪圈。

在法律和機(jī)制缺失的情況下，走私肉監(jiān)管問(wèn)題大多由地方政府自行協(xié)調(diào)解決。僅依靠領(lǐng)導(dǎo)重視與政府善政，這類試點(diǎn)能持續(xù)多久仍未可知。

陳連華在切牛筋時(shí)，割傷了左手大拇指，鮮血滴灑在滯銷的牛肉上。2014年12月6日，這個(gè)55歲的牛肉攤主明顯精神恍惚。幾個(gè)月前，他的妻子徐發(fā)榮被公安帶走，原因是涉嫌銷售走私的巴西牛肉。

和徐發(fā)榮一起被帶走的還有二十多人，他們大多來(lái)自江蘇省連云港市灌云縣。“來(lái)自巴西疫區(qū)的瘋牛肉”——盡管不能證明這批牛肉能讓人罹患瘋牛病，但當(dāng)?shù)孛襟w驚悚的標(biāo)題吸引了公眾對(duì)走私牛肉的關(guān)注。據(jù)江蘇省公安廳披露，自灌云始，已查處超過(guò)300噸走私牛肉。

在國(guó)際貿(mào)易中，一個(gè)集裝箱的載重是25噸，300噸足以裝滿12個(gè)集裝箱。但這僅僅是九牛一毛。

“據(jù)估算，2013年國(guó)內(nèi)走私牛肉總量超過(guò)200萬(wàn)噸。”國(guó)家肉牛產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系首席科學(xué)家曹兵海對(duì)南方周末記者說(shuō)。來(lái)自中國(guó)肉類協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)的專家也從不同渠道佐證了這一數(shù)字。200萬(wàn)噸足以裝滿八萬(wàn)個(gè)集裝箱，塞滿16艘重型遠(yuǎn)洋輪船。

考慮到2013年中國(guó)牛肉消費(fèi)總量在900萬(wàn)噸左右，也就是說(shuō)國(guó)人所吃的牛肉，有近1/4來(lái)自非法途徑，這無(wú)疑增加了感染疫病和食源性疾病的風(fēng)險(xiǎn)。

徐發(fā)榮販賣的牛肉，從南美洲走私到不知名的蘇北縣城，歷經(jīng)數(shù)萬(wàn)公里，波及大半個(gè)中國(guó)，幾乎在產(chǎn)業(yè)鏈的最末端才被截住。人們不禁要問(wèn)，從進(jìn)口檢疫、海關(guān)到流通、餐飲等諸多食品監(jiān)管環(huán)節(jié)，為什么連一塊小小的走私牛肉都擋不住？

被同行舉報(bào)的“暴利”生意

2014年12月6日早晨6點(diǎn)，灌云縣最大的向陽(yáng)路農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)就已熱鬧非凡。唯獨(dú)12個(gè)賣牛肉的攤位顧客寥寥。攤主們自發(fā)打印出“牛肉風(fēng)波漸平息”的傳單，仍然無(wú)人問(wèn)津。

這樣的情況已經(jīng)持續(xù)近一年。2013年年底，灌云縣工商局接到群眾舉報(bào)，說(shuō)向陽(yáng)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)有人賣“假牛肉”。

“舉報(bào)的不是什么群眾，而是賣正規(guī)牛肉的同行，看他們賣走私牛肉生意好，眼紅。”灌云縣食藥監(jiān)局一位工作人員告訴南方周末記者。

在向陽(yáng)路農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)乃至整個(gè)中國(guó)，賣走私牛肉意味著暴利。灌云當(dāng)?shù)嘏Ｈ膺M(jìn)價(jià)每斤30-40元人民幣，但走私牛肉進(jìn)貨價(jià)只在20元上下。

暴利讓其他攤販眼紅。老王的水果攤就在徐發(fā)榮對(duì)面，過(guò)去幾年，他每天都在看牛肉攤主數(shù)錢。

任通的兒子因?yàn)橘u巴西牛肉，也被警方帶走。來(lái)自徐州的經(jīng)銷商許某允許任家先拿肉，賣完之后再來(lái)結(jié)賬。“這被稱為VIP服務(wù)。”任通說(shuō)。

據(jù)警方調(diào)查，灌云縣的這批走私巴西牛肉，從香港入關(guān)，最初的入境地點(diǎn)是廣東，其間輾轉(zhuǎn)上海、福建，從徐州行銷江蘇及周邊數(shù)省，僅連云港地區(qū)就賣出1億多元。

江蘇省公安廳發(fā)布的圖片顯示，這批牛肉來(lái)自巴西一家老牌食品公司Estrela。這家公司在巴西信譽(yù)不錯(cuò)，卻不在中國(guó)允許進(jìn)口的企業(yè)名單中。

中國(guó)對(duì)肉類進(jìn)口的管制嚴(yán)格，允許牛肉進(jìn)口的國(guó)家只有烏拉圭、阿根廷、哥斯達(dá)黎加、澳大利亞、新西蘭和加拿大等6國(guó)。

2012年12月，因?yàn)榘臀饕黄鸠偱２“咐r(nóng)業(yè)部和質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于防止巴西瘋牛病傳入我國(guó)的公告》。2014年7月，質(zhì)檢總局與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文稱將解禁巴西牛肉進(jìn)口，但截至今天并未落實(shí)到操作層面。

“巴西牛肉正準(zhǔn)備接受中國(guó)政府提出的任何檢驗(yàn)檢疫要求。”巴西牛肉出口協(xié)會(huì)執(zhí)行主席費(fèi)爾南多·桑帕約對(duì)南方周末記者說(shuō)。

吊詭的是，恰恰是近乎苛刻的把關(guān)之下，滋生了明目張膽的走私。

南方周末記者了解到，2014年8月，在海關(guān)總署緝私局的一次內(nèi)部研討中，商務(wù)部中國(guó)土畜進(jìn)出口商會(huì)和中糧集團(tuán)肉食公司共同發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年，巴西向中國(guó)出口了43萬(wàn)噸牛肉，印度和美國(guó)分別向中國(guó)出口了47萬(wàn)噸和9萬(wàn)噸。

而上述三國(guó)，都是中國(guó)明令禁止進(jìn)口牛肉的國(guó)家。

“這種區(qū)域間政策和價(jià)格差異，是中國(guó)牛肉走私泛濫的根源。”經(jīng)營(yíng)南美牛肉貿(mào)易多年的劉萍說(shuō)。

從“螞蟻搬家”到“活牛走私”

“每年走私牛肉200萬(wàn)噸”的估算最早來(lái)自市場(chǎng)監(jiān)管部門。2013年，中國(guó)牛肉產(chǎn)量640萬(wàn)噸，合法進(jìn)口的牛肉29.7萬(wàn)噸，但據(jù)工商部門統(tǒng)計(jì)，中國(guó)市場(chǎng)上實(shí)際流通消費(fèi)的凍肉交易量接近900萬(wàn)噸。這意味著可能有超過(guò)200萬(wàn)噸的牛肉來(lái)路不明。

“這個(gè)數(shù)字把工商部門嚇壞了。”中國(guó)肉類協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)高觀告訴記者，2012年這個(gè)數(shù)字還是190萬(wàn)噸。

走私量激增了10萬(wàn)噸，讓各相關(guān)部門“都挺著急”。高觀透露，2014年海關(guān)總署緝私局已經(jīng)為此開(kāi)過(guò)好幾次會(huì)。

“中國(guó)境內(nèi)哪些地區(qū)已經(jīng)流入了走私肉？”研討會(huì)上，海關(guān)總署工作人員曾問(wèn)高觀。

“中國(guó)一、二、三、四、五線城市都有。”高觀回答說(shuō)，在全國(guó)調(diào)研中，他在不同規(guī)模的批發(fā)市場(chǎng)均發(fā)現(xiàn)了走私牛肉。

依托龐大的市場(chǎng)，走私販們建立了盤絲錯(cuò)節(jié)的分銷網(wǎng)絡(luò)。

多個(gè)信源向記者確認(rèn)，在中國(guó)走私凍肉的產(chǎn)業(yè)鏈中，若由陸路入境，優(yōu)選香港與越南。

香港比鄰內(nèi)地，貨物周轉(zhuǎn)方便，自由港的身份更能降低成本。

據(jù)桑帕約透露，香港近年來(lái)已逐漸成為巴西牛肉主要的出口地之一。

而越南至廣西的走私凍肉，走的則是“游擊戰(zhàn)”路線：用成百輛小面包車分散裝載凍肉，從邊境運(yùn)到防范能力較低的城市，積少成多再用卡車發(fā)往省外。這在當(dāng)?shù)乇环Q為“螞蟻搬家”。

“走私肉對(duì)廣西的食品安全是一個(gè)很大的威脅。”廣西壯族自治區(qū)食藥監(jiān)局局長(zhǎng)韋波告訴記者。走私最猖獗的地區(qū)是廣西東興和平定等邊境地區(qū)，走私的肉類包括牛肉、雞爪等。走私肉的食品安全風(fēng)險(xiǎn)不能一概而論，要視具體情況而言，但其中有些牛肉已經(jīng)冷凍多年，可能存在變質(zhì)的情況，商販會(huì)把好肉和變質(zhì)肉攙在一起賣。

由于中越邊境線長(zhǎng)，許多走私者甚至趕著牛直接從越南進(jìn)入中國(guó)。曹兵海把這個(gè)稱為“活牛走私”。

“這些牛肉從巴西等國(guó)發(fā)往中國(guó)香港或越南都有據(jù)可查，但一到中國(guó)邊境就沒(méi)了蹤影。”高觀說(shuō)，無(wú)論活牛還是凍牛肉，進(jìn)入中國(guó)，都有一個(gè)“洗白”的過(guò)程，最理想的方式是將外國(guó)肉變成“中國(guó)肉”。

“洗白”的方式有很多。市場(chǎng)上的走私肉有一部分是有“正規(guī)手續(xù)”，用來(lái)應(yīng)付檢查。

在任通手中，至今仍存有一份徐州經(jīng)銷商許某提供的動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫證明復(fù)印件。該證明出自地方監(jiān)管部門，用來(lái)證明產(chǎn)自國(guó)內(nèi)的肉類符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)。但許某提供的冷凍肉包裝上寫(xiě)滿英文，明顯不是國(guó)產(chǎn)。

另一條“洗白”的路徑是直接將走私肉賣往加工廠。出廠后，“走私肉”改頭換面，標(biāo)識(shí)、生產(chǎn)日期一應(yīng)俱全。

“這些操作都不困難。”曹兵海說(shuō)，中國(guó)沒(méi)有食品追溯制度，國(guó)人又習(xí)慣買看似新鮮的“裸肉”，走私販們將數(shù)年前的凍肉拆分解凍后，當(dāng)作鮮肉售賣，神不知鬼不覺(jué)。

更重要的是，一旦進(jìn)入流通領(lǐng)域，就意味著脫離海關(guān)與進(jìn)口檢驗(yàn)檢疫的監(jiān)管范圍。

“為什么不追責(zé)監(jiān)管部門呢？”

任通父子在向陽(yáng)路農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)做生意已經(jīng)二十多年，并不知道什么是“走私牛肉”。他覺(jué)得委屈：“根本沒(méi)有人告訴我們，什么肉不能賣，為什么不追責(zé)那些讓走私牛肉流進(jìn)來(lái)的監(jiān)管部門呢？”

事實(shí)上，在巴西牛肉問(wèn)題上，監(jiān)管部門之間再度上演了食品監(jiān)管中常見(jiàn)的推諉扯皮。

時(shí)間回到2014年年初。灌云縣工商局在確定“農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)賣巴西牛肉”的基本事實(shí)后，將消息報(bào)給了灌云縣食品安全委員會(huì)。灌云縣食安委掛靠在衛(wèi)生局名下，1月17日，食安委負(fù)責(zé)人去縣政府匯報(bào)。縣長(zhǎng)決定組成由食安委牽頭，工商、公安、農(nóng)委組成的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍。

于是，1月18日一早，陳連華和妻子就看到一支二十多個(gè)人的壯觀隊(duì)伍，一家家排查農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)中的牛肉攤點(diǎn)。

按照2013年國(guó)務(wù)院食藥機(jī)構(gòu)改革的方案，要將散落在工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生等多部門的食品管理監(jiān)督職能，統(tǒng)一到食藥監(jiān)管部門。

但由于江蘇省在全國(guó)31個(gè)省區(qū)市中改革進(jìn)度滯后，這導(dǎo)致理應(yīng)協(xié)調(diào)并主導(dǎo)食品安全監(jiān)管的灌云縣食藥監(jiān)局，其職權(quán)中卻并不包括食品監(jiān)管。這也在某種程度上讓當(dāng)?shù)叵萑肓耸称钒踩谋O(jiān)管真空和風(fēng)險(xiǎn)洼地中。

“這個(gè)案子從一開(kāi)始就存在扯皮的問(wèn)題。”灌云縣公安局治安大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)薛霜說(shuō)，“查走私不是公安的職責(zé)，應(yīng)該是海關(guān)的事情。”

灌云縣農(nóng)委執(zhí)法大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)林海濤則表示，農(nóng)委只負(fù)責(zé)在屠宰環(huán)節(jié)“在豬牛羊身上蓋章”，走私肉沒(méi)有在中國(guó)屠宰，應(yīng)該由負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的工商管，農(nóng)委只是在配合工作。

而灌云縣工商局的工作人員一致認(rèn)為，和動(dòng)物有關(guān)的事還得歸農(nóng)委管。工商當(dāng)初接到舉報(bào)電話，去現(xiàn)場(chǎng)檢查，是在“幫農(nóng)委的忙”。

2014年12月3日，江蘇省南通市食藥監(jiān)局副局長(zhǎng)繆寶迎在南方周末綠色版微信公號(hào)“健言”發(fā)表文章，探討此次走私牛肉的監(jiān)管問(wèn)題。繆寶迎認(rèn)為，走私牛肉在流通環(huán)節(jié)之前，還存在負(fù)責(zé)進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫的部門和海關(guān)。這些部門與其他食品監(jiān)管部門并沒(méi)有一個(gè)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。除了進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫局，其他部門對(duì)進(jìn)口食品存在“避讓”行為，如果不從體制、機(jī)制方面采取必要的調(diào)整，類似“巴西牛肉”事件將很難避免。

文章發(fā)表兩天后，來(lái)自進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫部門的負(fù)責(zé)人找到繆寶迎，當(dāng)面交流后，繆寶迎感到來(lái)訪者的觀點(diǎn)是，食品進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)后，就不歸進(jìn)出口檢疫部門監(jiān)管。而且該部門只管合法的進(jìn)口產(chǎn)品，走私應(yīng)該由其他部門負(fù)責(zé)。

合法的有人管，非法的沒(méi)人管。走私牛肉正是處在了中國(guó)特色的監(jiān)管真空地帶。

科級(jí)干部協(xié)調(diào)處級(jí)干部

“食藥改革一旦涉及部門協(xié)調(diào)，肯定需要一個(gè)調(diào)整過(guò)程。”食品安全法的主要起草者，全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室原主任李援說(shuō)。部門間溝通不暢，從立法上就可看出端倪。李援回憶，食品安全法第六章進(jìn)出口食品的內(nèi)容，大部分來(lái)自國(guó)家質(zhì)檢總局的草案，專家組并沒(méi)有做過(guò)多修改。

在近期食品安全法修訂過(guò)程中，同樣的事情再次上演。

參與食品安全法修訂的中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉指出，針對(duì)進(jìn)出口食品監(jiān)管問(wèn)題，除食藥部門發(fā)來(lái)的相關(guān)文件，其他相關(guān)部門沒(méi)有給出建議。

國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉發(fā)現(xiàn)，在流通階段，走私食品由哪個(gè)部門管，取決于將事情看做什么性質(zhì)：“如果將事情看做一個(gè)食品安全事件，就是食安委和食藥監(jiān)負(fù)責(zé)，如果將它看成一個(gè)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的事，那就是工商管。”

現(xiàn)實(shí)中走私肉問(wèn)題該由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管，大多由地方政府自行協(xié)調(diào)解決。

比如為了解決“協(xié)調(diào)問(wèn)題”，海南省專門成立了“聯(lián)合打擊食藥犯罪辦公室”，把公安干警的辦公室直接搬到了食藥監(jiān)局的大樓中。

“過(guò)去，我們要去敲公安的門，要做很多解釋和說(shuō)服工作。”海南省食藥監(jiān)局稽查局局長(zhǎng)劉鴻濤說(shuō)。“調(diào)查取證時(shí)，證據(jù)不一定能夠得到公安認(rèn)可；調(diào)查現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)系警力時(shí)，公安很可能在忙別的任務(wù)，沒(méi)空理你。”

2014年9月，海南省公安廳派駐省食藥監(jiān)的干警劉利龍正式上崗。他的任務(wù)，就是幫助食藥監(jiān)協(xié)調(diào)能夠動(dòng)用的各級(jí)公安力量。對(duì)劉利龍來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)工作并不好做。他是一個(gè)正科級(jí)干部，卻要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各市縣的公安局局長(zhǎng)——這些人中許多都是處級(jí)干部，甚至地方常委。“這種“協(xié)調(diào)”的成效正在逐漸顯現(xiàn)：聯(lián)打辦抓住走私凍肉的中間環(huán)節(jié)——冷庫(kù)，成功完成了170多個(gè)冷庫(kù)打擊任務(wù)。”

海南省的“聯(lián)打辦”是在分管副省長(zhǎng)的過(guò)問(wèn)下成立。劉鴻濤說(shuō)，這是因?yàn)樗麄兿嘈抨P(guān)注食品安全是“大善德政”。

“查到走私牛肉后，無(wú)論是檢驗(yàn)還是銷毀，花的都是地方政府的錢。”胡穎廉認(rèn)為，從末端打擊，必須給政府提供打擊食品走私的動(dòng)力。至少要給政府一個(gè)不做賠本買賣的理由。

但是，在法律和機(jī)制都缺失之下，僅依靠領(lǐng)導(dǎo)重視與政府的“大善”，類似的試點(diǎn)究竟能持續(xù)多久？